十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》也提出要加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及與之配套的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等三個(gè)文件。由此標(biāo)志著我國國家審計(jì)正式進(jìn)入“全覆蓋”新時(shí)代。 一、實(shí)行審計(jì)全覆蓋的重要意義 實(shí)行審計(jì)全面覆蓋是完善審計(jì)制度總體目標(biāo)的重要內(nèi)容。 《框架意見》及相關(guān)配套文件提出，完善審計(jì)制度的總體目標(biāo)是通過健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而更好地發(fā)揮審計(jì)在保障國家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。 實(shí)行審計(jì)全覆蓋是完善審計(jì)制度的首要重點(diǎn)任務(wù)。 《框架意見》及相關(guān)配套文件，完善審計(jì)制度的八大任務(wù)，其中第一項(xiàng)重要任務(wù)就是實(shí)行審計(jì)全覆蓋，也就是要通過加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。 實(shí)行審計(jì)全面覆蓋有利于提高國家審計(jì)服務(wù)國家治理的水平。 據(jù)來自國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，目前全國審計(jì)人員只有9萬人，但使用財(cái)政資金的單位至少有300萬個(gè)，審計(jì)力量嚴(yán)重不足。2008年以來僅對國資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過審計(jì)，對中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進(jìn)行過審計(jì)，對國有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過，境外國有資產(chǎn)尚處于監(jiān)督真空之中，這些狀況嚴(yán)重影響了國家審計(jì)服務(wù)國家治理的水平?！犊蚣芤庖姟访鞔_提出要實(shí)行審計(jì)全覆蓋，相應(yīng)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》又提出了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的具體措施與路徑，也就是初步構(gòu)建了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的相關(guān)制度安排與相應(yīng)的制度及策略保障。這必將有利于提高國家審計(jì)服務(wù)國家治理的水平。 二、全面準(zhǔn)確理解審計(jì)全覆蓋 按照《框架意見》及配套文件的精神，所謂審計(jì)全覆蓋，就是在一定周期內(nèi)對依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審、做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個(gè)人，都要接受審計(jì)、配合審計(jì)。按照孫寶厚副審計(jì)長的解讀，這就意味著凡涉及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的都要接受審計(jì)；凡涉及對這些資金、資產(chǎn)和資源管理、分配和使用，都要接受審計(jì)；凡涉及這些資金、資產(chǎn)和資源的部門、單位和人員，都要接受審計(jì)。 此種審計(jì)全覆蓋應(yīng)該是必須是有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。對重點(diǎn)部門、單位要每年審計(jì)，其他審計(jì)對象1個(gè)周期（比如五年）內(nèi)至少審計(jì)1次，對重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計(jì)1次，對重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計(jì)，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計(jì)頻次。 實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋一靠加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合，二靠創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。 加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合，主要有五條途徑：一是加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌。在調(diào)查了解清楚審計(jì)對象具體數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對象數(shù)據(jù)庫，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，科學(xué)合理地編制中長期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和年度計(jì)劃，以確保在一定周期實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是整合各層級審計(jì)資源。對涉及全局性或行業(yè)性的重點(diǎn)資金和重大項(xiàng)目實(shí)行全面審計(jì)，對熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。三是建立各級審計(jì)機(jī)關(guān)、不同審計(jì)項(xiàng)目之間的審計(jì)成果與信息的共享機(jī)制。四是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。五是購買社會審計(jì)服務(wù)，有效利用社會審計(jì)力量。 創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，主要是構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，包括建立國家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺。探索建立審計(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)施聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。《框架意見》和配套文件還明確要求，被審計(jì)單位要依法向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供審計(jì)工作需要的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術(shù)文檔，而且不得制定限制向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供資料和開放計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)查詢權(quán)限的規(guī)定。 理論上講，國家審計(jì)的本質(zhì)目標(biāo)是保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任延伸覆蓋到哪里，國家審計(jì)的功能作用就應(yīng)發(fā)揮至哪里。公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的分配、流動、管理和使用以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行都屬于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任覆蓋的最重要方面。因此，公共資金配置到哪里，國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營、運(yùn)用到哪里，國有資源占用利用在哪里，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行在哪里，國家審計(jì)的功能發(fā)揮就理所應(yīng)當(dāng)、合乎邏輯地覆蓋到哪里！實(shí)行審計(jì)全覆蓋在審計(jì)學(xué)理論上是有充分依據(jù)的，也就說，理論上，公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況原本就是屬于國家審計(jì)的對象范圍，原本就應(yīng)該是國家審計(jì)功能所應(yīng)覆蓋的最重要方面。 三、重視和加強(qiáng)審計(jì)全覆蓋的理論研究 實(shí)行審計(jì)全覆蓋是中國特色審計(jì)制度的新發(fā)展和新內(nèi)容，為審計(jì)理論創(chuàng)新研究提供了極好的機(jī)會和空間，我們必須予以高度重視并加強(qiáng)其相關(guān)理論研究。我個(gè)人認(rèn)為，目前有以下一些重要問題急待加強(qiáng)研究。 1.審計(jì)全覆蓋基本理論問題研究。主要包括審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵與外延，審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑，審計(jì)全覆蓋的方式方法創(chuàng)新，審計(jì)全覆蓋與提升國家治理效率的關(guān)系以及審計(jì)全覆蓋與促進(jìn)“五大發(fā)展”等重大理論問題的研究。 2.公共資金、國有資產(chǎn)與國有資源審計(jì)問題研究。主要包括審計(jì)目標(biāo)與內(nèi)容，審計(jì)方法體系與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)果報(bào)告與公告等問題的研究。 3.國家審計(jì)對國有企業(yè)的審計(jì)權(quán)及其實(shí)現(xiàn)形式問題研究。主要包括全覆蓋視角下，國有企業(yè)的審計(jì)環(huán)境、國家審計(jì)對國有企業(yè)審計(jì)權(quán)的基本依據(jù)以及國家審計(jì)對國有企業(yè)審計(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式選擇等問題的研究。 4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)縱深推進(jìn)問題研究。主要包括進(jìn)一步推動提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)層次，覆蓋省部級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，重點(diǎn)關(guān)注公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使情況，確立目標(biāo)責(zé)任與構(gòu)建責(zé)任履行報(bào)告載體，探索實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)，同責(zé)同審等問題的研究。 5.境外國有資產(chǎn)審計(jì)問題研究。主要是研究如何實(shí)施對境外單位、國有企業(yè)境外投資的審計(jì)監(jiān)控。包括審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)組織方式以及審計(jì)中的相關(guān)法律問題等的研究。 6.國家審計(jì)購買社會審計(jì)服務(wù)問題研究。主要包括國家審計(jì)購買社會審計(jì)的可行性與性質(zhì)，相關(guān)成本確定與定價(jià)機(jī)制，雙方契約關(guān)系以及相關(guān)法律責(zé)任等問題的研究。 7.政策執(zhí)行效果審計(jì)問題研究。主要包括政策執(zhí)行效果的概念界定與理論依據(jù)分析，審計(jì)的目標(biāo)與內(nèi)容，審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和審計(jì)方法與流程等問題的研究。 8.全覆蓋視角下中長期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃與年度計(jì)劃編制問題研究。主要包括如何構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對象數(shù)據(jù)庫，如何分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，如何合理確定審計(jì)周期等問題的研究。 我國國家審計(jì)已進(jìn)入“全覆蓋”新時(shí)代，讓我們所有審計(jì)人都張開雙臂熱情擁抱這一新時(shí)代的到來吧！ （作者系中國審計(jì)學(xué)會副會長，中國政府審計(jì)研究中心主任，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）
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