土地為重要的公共財(cái)產(chǎn)，各級(jí)政府和部門對(duì)受托管理的這筆巨額財(cái)產(chǎn)負(fù)有合規(guī)和績效的雙重負(fù)責(zé)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地出讓收入規(guī)模越來越大，成為地方財(cái)政的重要組成部分。土地出讓收入的征繳和使用，既涉及國有資產(chǎn)和國有資源，又涉及公共財(cái)政和財(cái)務(wù)，能否依法、嚴(yán)格、高效管理攸關(guān)全體人民的核心利益和政府治理能力，并與新一屆政府致力推動(dòng)的依法治國和改革新政緊密相連。
審計(jì)在其中扮演著極為緊要的角色。依法審計(jì)國有土地的管理和使用，為審計(jì)的重要職責(zé)。國有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。
2014年實(shí)施的全國土地審計(jì)，將重點(diǎn)集中于每年土地出讓收入規(guī)模、土地收支管理的合規(guī)性與績效，以及查明土地資源的基本信息和主要問題之所在，目的在于通過審計(jì)推動(dòng)相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范管理，為黨中央、國務(wù)院和地方黨委政府決策提供參考和依據(jù)，發(fā)揮審計(jì)在服務(wù)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的建設(shè)性作用。
近年來，國家圍繞嚴(yán)格土地征收管理和規(guī)范土地出讓收支管理，出臺(tái)了一系列政策措施，各級(jí)主管部門也加強(qiáng)了相關(guān)方面的監(jiān)督檢查，土地領(lǐng)域的改革在試點(diǎn)中不斷深化。《土地管理法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》、《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》等法律法規(guī)明確規(guī)定：國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等費(fèi)用后，方可使用土地；土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，國土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收；土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。
從審計(jì)情況看，各地土地出讓收支管理不斷加強(qiáng)，資金管理水平不斷提高。但與此同時(shí)，個(gè)別地方和單位土地審批、出讓中不合規(guī)問題還較突出；有的地方將部分土地出讓收入存放在過渡賬戶，沒有納入預(yù)算管理；有的未按規(guī)定將資金用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的方面，大量土地出讓收入“沉睡”在賬上，沒有及時(shí)發(fā)揮效益。對(duì)此，審計(jì)提出了將土地出讓收入全額納入預(yù)算管理，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算管理，提高資金使用效益等建議。
土地收入屬于典型的公共資金，而公共資金管理的首要底線就是納入法定預(yù)算程序，并在預(yù)決算報(bào)告中充分披露相關(guān)信息。將土地出讓收支全額納入預(yù)算管理，是全面完整反映地方政府土地出讓收支活動(dòng)的一個(gè)重要手段，是加強(qiáng)土地調(diào)控、促進(jìn)節(jié)約集約用地的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各級(jí)政府和有關(guān)部門需進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，不折不扣地落實(shí)土地出讓收支全額納入預(yù)算管理規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理，對(duì)未按規(guī)定將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理的，及時(shí)督促整改落實(shí)，確保土地出讓收支全額納入預(yù)算管理政策切實(shí)得到貫徹執(zhí)行。
在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步強(qiáng)化資金管理。細(xì)化和完善年度土地出讓收支預(yù)算編制，在統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資金保障能力等因素的前提下，堅(jiān)持“以收定支、收支平衡”的原則，嚴(yán)格按照規(guī)定合理安排土地出讓支出；清理違規(guī)設(shè)立的財(cái)政專戶和過渡戶，下大力盤活存量、優(yōu)化增量、提高績效，將大量“沉睡”在賬上的土地出讓收入“喚醒”，加大資金統(tǒng)籌力度，提高資金利用效率；強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，推動(dòng)預(yù)算透明公開，嚴(yán)格土地整治、拆遷補(bǔ)償安置等專項(xiàng)資金管理，防止擠占、挪用、截留騙取資金等行為的發(fā)生，防止出現(xiàn)損失浪費(fèi)，促進(jìn)資金安全規(guī)范高效使用。
將土地出讓收入全額納入預(yù)算的同時(shí)，還需要制定良好的年度預(yù)算實(shí)施計(jì)劃和月度現(xiàn)金計(jì)劃，并進(jìn)一步健全完善監(jiān)管機(jī)制。國土資源管理、財(cái)政、國庫等部門要加強(qiáng)協(xié)作，建立國有土地出讓、儲(chǔ)備及收支信息共享制度，確保土地出讓收支數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)，為加強(qiáng)土地出讓收支管理提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。財(cái)政、國土資源管理、審計(jì)等部門要建立健全對(duì)土地出讓收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對(duì)土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時(shí)足額上繳國庫，支出嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行。
土地出讓收益的管理事關(guān)重大利益，改進(jìn)和加強(qiáng)問責(zé)因而至關(guān)緊要。此次土地審計(jì)，通過嚴(yán)肅揭露和查處土地管理領(lǐng)域的重大違法違紀(jì)問題，依法保護(hù)國有資產(chǎn)資源的安全完整；通過提出改進(jìn)管理、完善制度的建議，促進(jìn)管好、用好土地出讓收入，發(fā)揮資金應(yīng)有效益，為依法有序有效利用土地資源提供了重要保障，將有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)黨中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等一系列政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)和懲治腐敗，更好地維護(hù)人民群眾切身利益和社會(huì)公平正義，使發(fā)展成果更多更公平地惠及社會(huì)大眾。（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任；北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家王雍君）
