2015年6月11日，國務院開出加快推進財政資金統(tǒng)籌使用的“八條”菜單，要求堅決改變資金使用“碎片化”。一石激起千層浪。財政資金使用“碎片化”問題再次成為關注焦點。無獨有偶，2015年國家審計工作報告，在分析專項轉移支付改革現(xiàn)狀時，也指出了“部門化、司處化”的現(xiàn)象。專項轉移支付改革的難點，除了資金使用“碎片化”之外，根源在資金分配權力的“碎片化”。
今年的審計工作報告，仍然對專項轉移支付改革及其成果作出了非常客觀的正面評價。必須肯定的是，自十八屆三中全會提出推動專項轉移支付改革的目標以來，財政部門、中央政府各職能部門均積極行動，努力推動，按政策要求及時清理、整合、規(guī)范各類專項轉移支付項目。2014年的專項轉移支付項目比上年又有所減少。在中央政府及其各部門的帶動與號召下，很多地方政府也積極推動專項轉移支付改革，在省級、市級、縣級層面均有進展。這是一項非常不易的成果。
改革并不是一蹴而就的事情。審計工作報告也明確指出專項轉移支付改革存在亟待解決的各類問題，其中解決“碎片化”問題最棘手卻至關重要。報告指出，專項轉移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不僅存在于資金使用環(huán)節(jié)，而且長期存在于資金分配環(huán)節(jié)，說到底，癥結就在資金分配權力的“碎片化”。為什么說專項轉移支付改革一直還在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公開發(fā)布的14份審計工作報告全文便一目了然。
關于專項轉移支付“碎片化”問題，審計署早在2002年就已經(jīng)關注到，并持續(xù)14年在年度工作報告中作為專題展開論述。在2002年-2015年已經(jīng)發(fā)布的14份報告中，審計署每年都從三個層面審查和總結：一是“是什么”，即專項轉移支付制度存在的屢查屢犯的問題有哪些？二是“為什么”，即誰應該為這些主要問題承擔責任？三是“怎么辦”，即什么措施才能解決問題？
第一個問題的答案，在過去14年里驚人一致，即在過去14年中屢查屢犯的問題主要有三類：一是“分配權力過于分散”；二是“資金投入過于分散”；三是“項目設置重復交叉”。
第二個問題的答案，能在過去9年的審計報告中找到，即以上三類主要問題的責任主體是中央政府的各個職能部門，甚至涉及部門中的司局和處室。比如衛(wèi)生計生委疾控局有10個處參與了13個明細專項的分配。換句話說，因為專項轉移支付的主要特點，是帶著具體政策要求的、自上而下的資金或項目。中央政府及其各部門在專項轉移支付制度中的權力定位越模糊、職能交叉越嚴重，那么負責分配專項轉移支付資金與項目的主體就越多、渠道就越多、借口就越多、項目就越多，反過來進一步加重部門間、司局間、處室間職能交叉的問題。與此同時，必然產(chǎn)生如“跑部錢進”、“釣魚工程”等制度副產(chǎn)品。
第三個問題的答案，即解決以上問題的方案，在過去14年里審計署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建議已經(jīng)被納入十八屆三中全會決議并付諸實施。這些建議包括，“在清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目過程中，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套”，“嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項”，“已經(jīng)形成地方固定財力的專項轉移支付原則上轉為一般性轉移支付”等等。但是，有一條提了10年的改革建議，即“改進專項轉移支付預算決策、資金分配、預算管理制度”，卻至今尚未提上議事日程。而改變專項轉移支付資金分配的方式，調整資金分配背后的權力結構，恰恰是制度改革的關鍵所在。
由此可見，專項轉移支付使用的“碎片化”，根源在資金分配權力的“碎片化”。所以，下一步推動專項轉移支付改革的重點，必須集中在“去碎片化”，即通過頂層設計促進資金分配權力的整合，這也是促使專項轉移支付走出“碎片化”怪圈的“命門”。（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、楊志軍）
