今年的審計工作報告再次提及地方政府性債務問題，反映了債務規(guī)模的變化以及地方政府債券的發(fā)行情況?？v觀近年來的審計工作報告發(fā)現(xiàn)，審計署一直致力于推動將地方政府債務納入預算管理。2010年以來，審計署先后組織開展了全國地方政府性債務審計、全國政府性債務審計和部分地區(qū)政府性債務跟蹤審計，摸清了政府性債務底數(shù)，揭示了債務管理中存在的主要問題和風險隱患，提出了審計建議，為全面加強和規(guī)范政府性債務管理提供了科學依據(jù)。經(jīng)過幾年的努力，地方政府債務納入預算管理進入了實質性階段。十八屆三中全會提出“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。2015年1月1日起施行的新《預算法》開放地方政府發(fā)債的“正門”，為地方債的“陽光”管理奠定了制度基礎。2014年9月出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確：“建立‘借、用、還’相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”。上述措施的出臺都有助于地方政府將債務納入預算管理，規(guī)范地方政府舉債行為。
針對龐大的存量債務，中央政府確立了以發(fā)行地方政府債券置換存量債務的方案。據(jù)審計署公布的審計結果，截至2013年6月底地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，其中僅2015年到期債務就高達1.86萬億元，如果算上2013年6月以后新增的需要在2015年償還的債務，地方政府償債壓力更大。按計劃，財政部已公布了兩期地方政府置換債券發(fā)行額度，但置換過程并未如預期順利推進。本次審計工作報告中就揭示了地方政府債券發(fā)行進度較慢的問題。
我們認為，在我國中長期資本市場并不發(fā)達的體制環(huán)境以及當前經(jīng)濟下行壓力較大的背景之下，不能就此否認發(fā)行地方政府置換債券的必要性。
必要性之一：有助于硬化地方政府預算約束。
國發(fā)〔2014〕43號文件明確，“地方政府對其舉借債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，釋放出中央要求地方獨立承擔地方債權責的信號。此次地方政府置換債券的發(fā)行，從發(fā)行主體看，改變了以往由中央政府“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”的模式，將省級政府作為債券發(fā)行和償還的主體，統(tǒng)一了地方政府作為發(fā)行主體的權利和義務，突出了省級地方政府在債務發(fā)行和償還中的作用，有利于強化市場約束，明晰償債主體，從而控制和化解地方債務風險。該舉措是推動我國地方政府債務管理體制改革進程的一次有益嘗試。置換債券中的一般債券和專項債券分別納入一般公共預算和政府性基金預算管理，有助于地方政府規(guī)范舉債行為，加強債券資金管理，促進債券資金按照規(guī)定用途使用。
必要性之二：有助于化解地方政府債務風險。
當前我國地方政府債務風險是由于債務期限錯配而造成的流動性風險。在現(xiàn)階段地方政府投資需求相對較大，而收入增長放緩和存量債務都需按期償還的情況下，地方政府的短期資金壓力劇增。債務置換在一定程度上能延長地方政府償還債務的周期，有效解決短期流動性問題。債務置換就是用新發(fā)行的債券置換存量的貸款及其他高成本的負債，以省級政府為發(fā)行主體的債券融資成本將明顯低于銀行貸款，尤其是大大低于信托類融資等存量債務的利率水平。將存量債務置換成低利率、長期限的地方政府債，將有效提高地方政府的融資能力和償債能力，推動地方政府投融資體制改革良好環(huán)境的形成。
必要性之三：有助于促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長。
發(fā)行地方政府債券置換存量債務是穩(wěn)增長的重要舉措。當前經(jīng)濟下行壓力加大、地方財政收入增速持續(xù)放緩，房地產(chǎn)市場需求減少，政府消費能力明顯下降。而現(xiàn)階段由于償債壓力較大，地方政府缺乏投資的活力與動力，其他社會資金的投入也會隨之減少。發(fā)行地方政府債券置換存量債務，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，緩解部分地方支出壓力，騰出更多資金用于重點項目建設。地方政府債務置換將盤活大量的存量信貸資源，置換后商業(yè)銀行將有更多的增量資源用于滿足實體經(jīng)濟的資金需求，從而帶動以城鎮(zhèn)化和“一帶一路”為代表的一系列基礎設施項目的建設，促進宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
盡管發(fā)行地方政府置換債券有著諸多必要性，但是我們應該清醒地看到，在發(fā)行地方債的過程中，還有許多值得完善的地方。我們還應著眼長遠制度建設，進一步推進地方政府債務置換的市場化規(guī)范。一是體制機制還有待健全。財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關事宜的通知》（財庫〔2015〕102號）以及相關操作規(guī)程，規(guī)定了債務定向置換的對象范疇、債券期限、利率范圍以及截止期限，以類行政指導性安排穩(wěn)定市場，力推置換，使得43號文件所釋放出的中央政府“不救助”的承諾恐大打折扣。還需要配合長遠制度化建設，提高地方政府債吸引力，提升地方政府償債能力與實力，硬化預算約束。二是在發(fā)債程序和節(jié)奏上，還缺乏前瞻性的制度安排。以2015年債務置換為例，3月財政部公布各省第一批置換債券發(fā)行額度，然后層層下達省、市、縣，截至6月尚有多數(shù)置換債券未能發(fā)行。這就意味著2015年前幾個月，地方大量到期債務沒有償債來源。在地方政府債券發(fā)行置換尚未常態(tài)化，債務收入未實現(xiàn)滾動性的條件下，亟需在制度層面，調整債券限額審批程序、時間，必要時進行前瞻性的債務資金安排，防止“穩(wěn)增長”資金鏈條的斷裂以及債務償還資金的真空。三是地方政府債券置換的相關配套制度建設還有待健全、完善。當前，我國地方政府債券風險評估缺乏令人信服的依據(jù)。風險評級基礎—政府權責發(fā)生制財務報告尚處于試編階段。地方試編報告中大部分數(shù)據(jù)依據(jù)收付實現(xiàn)制的政府決算資料，偏離了權責發(fā)生制下依據(jù)權責歸口收入費用的原則。因此目前市場無法全面判斷地方政府真實償債能力，地方政府債券難以實現(xiàn)市場化的定價。建議盡快完善配套制度建設，包括加快推進政府權責發(fā)生制財務報告制度，出臺既與國際接軌，又符合中國現(xiàn)實國情的新政府會計準則，進一步推動政府財務信息的完整、公開、透明。同時，規(guī)范市場評級機構行為，為真正實現(xiàn)地方政府舉債行為的市場化監(jiān)管打造公正、良好的市場環(huán)境與制度基礎。（中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組 張愛華、馮靜）
