隨著《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》的發(fā)布，公共資金使用的合規(guī)性和效益性再一次成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。面對公共財(cái)政規(guī)模的不斷膨脹，政府財(cái)政身價(jià)不斷提高，政府施政難題已經(jīng)由資源汲取能力瓶頸轉(zhuǎn)向資源利用能力瓶頸。在厚重復(fù)雜的“國家賬本”面前，信息公開和披露的標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)預(yù)算透明，比以往任何時(shí)候都更加緊要和急迫。作為國家善治的標(biāo)準(zhǔn)之一，透明不僅是預(yù)算工作的要求，更是促進(jìn)參與、提高國家治理能力的重要通道。
今年審計(jì)工作報(bào)告中，從推動(dòng)財(cái)政信息公開的角度披露了決算草案未包括資產(chǎn)負(fù)債表、未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列一般公共預(yù)算支出，中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠，用以前年度超撥資金抵頂支出等問題。這一現(xiàn)象通過審計(jì)工作報(bào)告曝光相信會在此后予以整改，但由預(yù)算信息不對稱造成有違預(yù)算公開透明要求的現(xiàn)象卻仍然存在。
這些與中央財(cái)政預(yù)決算相關(guān)的重要信息公開不到位，影響了人大和社會公眾對于預(yù)算全面、清晰的理解。究其原因，主要是預(yù)算編制和執(zhí)行單位有意或無意地對其掌握的預(yù)算信息實(shí)行保密，抑或僅止于公開、但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)使得國家賬本猶如“天書”。顯然，要實(shí)現(xiàn)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出“推進(jìn)民主理財(cái)，建設(shè)陽光政府、法治政府”的目標(biāo)，還任重而道遠(yuǎn)。
預(yù)算公開絕非預(yù)算透明的同義詞。我們常常忽視公開和透明的根本差異，前者僅為后者的必要條件，公開滯后的、無關(guān)的和粗略的信息并非促進(jìn)透明度的有效手段。透明度要求預(yù)算信息披露的信息可靠、全面、及時(shí)、可理解并便于進(jìn)行國際比較，使信息使用者和監(jiān)督者能夠精確地評估政府預(yù)算編制和執(zhí)行情況、政府財(cái)務(wù)狀況以及政府活動(dòng)的真實(shí)成本。因此，建立預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化披露機(jī)制，明確披露工作的模塊與要件，提高預(yù)算的可讀性和可理解性，應(yīng)成為下一步推動(dòng)預(yù)算公開工作的關(guān)鍵。
模塊一：預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容、格式與術(shù)語
我國預(yù)算編制和執(zhí)行中始終存在內(nèi)容的要素缺失、格式的維度缺失和術(shù)語的概念混亂。本次審計(jì)工作報(bào)告披露決算草案未包括資產(chǎn)負(fù)債表、未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列一般公共預(yù)算支出便準(zhǔn)確地指出了其中預(yù)算內(nèi)容和格式的缺失問題。這種要素上和維度上的雙重缺失以及概念上的混亂不僅給統(tǒng)計(jì)造成了許多困難，亦為預(yù)算單位根據(jù)需要調(diào)劑或隱藏諸如“三公消費(fèi)”等敏感信息創(chuàng)造了機(jī)會。借鑒私人部門財(cái)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)化披露經(jīng)驗(yàn)，通過使用標(biāo)準(zhǔn)程序、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告內(nèi)容（預(yù)算報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等）、標(biāo)準(zhǔn)格式和標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語實(shí)現(xiàn)龐大的預(yù)算信息披露的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一，應(yīng)成為預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化披露的首要任務(wù)。
模塊二：預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的接口、分離與過程
目前，預(yù)算單位、尤其基層預(yù)算單位大多僅以簡單地“基數(shù)加增長”的方法逐年編制預(yù)算，由于預(yù)算審核單位和編制單位信息不對稱，導(dǎo)致一些預(yù)算編制不合理，這不僅造成財(cái)政資源浪費(fèi)，大量預(yù)算資金不斷沉淀導(dǎo)致預(yù)算僵化等問題，也給推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用帶來了極大阻力；如，中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠，未包括事業(yè)收入、其他收入等內(nèi)容的問題便是其中一例。預(yù)算編制過程中信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)對確定性預(yù)算和非確定性預(yù)算分開披露，通過要件分離呈現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)的邏輯依據(jù)和產(chǎn)生過程，并在同級預(yù)算、上下級預(yù)算之間設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)接口實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算之間的有機(jī)銜接。確定性預(yù)算為確定發(fā)生的事項(xiàng)安排資金，遵照類似“價(jià)格×數(shù)量”的方法進(jìn)行編制，信息披露的基本要件就應(yīng)該是對預(yù)算編制中的價(jià)格和數(shù)量分別詳盡披露，以提高預(yù)算報(bào)告可讀性，便于廣大納稅人進(jìn)行監(jiān)督，如人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)通過“科員薪資標(biāo)準(zhǔn)×科員人數(shù)+副主任科員薪資標(biāo)準(zhǔn)×副主任科員人數(shù)+正部長薪資標(biāo)準(zhǔn)×正部級人數(shù)”加以確定。非確定性預(yù)算為有一定發(fā)生概率的事項(xiàng)安排資金，在確定性預(yù)算編制的基礎(chǔ)上加入發(fā)生概率這一權(quán)重，如在年初安排本年度救災(zāi)物資，應(yīng)將災(zāi)害發(fā)生概率納入考量范圍加以披露。在同級預(yù)算、上下級預(yù)算之間設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)接口，則可有效解決諸如中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠等問題，實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算之間的有機(jī)銜接。以此標(biāo)準(zhǔn)披露預(yù)算編制信息，如此一來人大和納稅人在審查、查閱預(yù)算報(bào)告時(shí)所面對的就不再是“天書”般的巨額數(shù)字，而是對各個(gè)支出項(xiàng)目加以分解后的要件明細(xì)，能更清晰準(zhǔn)確地甄別預(yù)算規(guī)模的膨脹是因?yàn)槿司べY上浮還是人員數(shù)量增加造成的，并進(jìn)行針對性的審查監(jiān)督，既能防治預(yù)算資源的浪費(fèi)，亦能明確改善預(yù)算僵化等問題。
模塊三：績效信息的甄別與披露
預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化的目的之一是績效評價(jià)。由投入導(dǎo)向到結(jié)果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變是我國預(yù)算改革的主要方向，在確保公共資金使用合規(guī)性的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)使用結(jié)果績效，以績效評價(jià)倒逼財(cái)政資金提升使用效益，促進(jìn)財(cái)政資源利用能力突破現(xiàn)有瓶頸。在全國各地績效評價(jià)活動(dòng)全面展開的前提下，明確甄別績效評價(jià)中成本和收益信息，確?？冃гu價(jià)在全面、真實(shí)、及時(shí)的信息基礎(chǔ)上開展是確保評價(jià)結(jié)果客觀性的重要保障。審計(jì)工作報(bào)告中指出用以前年度超撥資金抵頂支出等問題必須予以糾正，否則績效評價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性便無從談起。一方面，應(yīng)以相關(guān)性、效果、效率和可持續(xù)為準(zhǔn)繩建立統(tǒng)一有效量化的績效評價(jià)體系，強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)過程中客觀性標(biāo)準(zhǔn)的占比，弱化主觀因素對評價(jià)結(jié)果的影響；另一方面，逐步在政府會計(jì)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)和預(yù)算系統(tǒng)中依次推行權(quán)責(zé)發(fā)生制，確?？冃гu價(jià)中資產(chǎn)、負(fù)債信息的全面真實(shí)可配比，提高績效評價(jià)結(jié)果的可行性。
預(yù)算是政府施政的重要載體，預(yù)算信息的披露和公開事關(guān)政府施政和國家治理的透明和公民參與，事關(guān)公共資金暨所有納稅人的集體利益，其根本在于預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)如何分類和組織并予以標(biāo)準(zhǔn)化，才能達(dá)到預(yù)算“公開透明”的基本要求。不可否認(rèn)，在預(yù)算公開方面，我們已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展，但信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化仍值得我們持續(xù)推進(jìn)和關(guān)注。（中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組謝林 張偉）
