在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，盤活財(cái)政存量資金，是“用足用活”積極財(cái)政政策、助力“穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)鍵舉措，是積極財(cái)政政策更有力度的重要抓手。今年以來，國務(wù)院常務(wù)會議已三次研究盤活財(cái)政存量資金問題。在6月10日國務(wù)院常務(wù)會議上，進(jìn)一步提出了推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的八項(xiàng)政策。李克強(qiáng)總理明確要求，“決不允許財(cái)政資金長年趴在賬上呼呼大睡”。喚醒沉睡的財(cái)政存量資金，已成為今年積極財(cái)政政策的主要看點(diǎn)之一。
6月28日劉家義審計(jì)長受國務(wù)院委托向人大所做的2014年度審計(jì)工作報(bào)告，多項(xiàng)內(nèi)容涉及到盤活財(cái)政存量資金。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后、財(cái)政資金閑置、存量資金規(guī)模過大等問題，一直是歷年審計(jì)工作報(bào)告關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。事實(shí)上，盤活財(cái)政存量資金戰(zhàn)略舉措的首次提出，就是在2013年7月部署審計(jì)整改工作的國務(wù)院常務(wù)會議上。仔細(xì)對照各年審計(jì)工作報(bào)告與已出臺的多項(xiàng)“硬政策”，可以發(fā)現(xiàn)，兩年來，國家審計(jì)按照揭示問題、查找原因、提出建議的功能定位，為盤活財(cái)政存量資金提供了有力支撐。
財(cái)政存量資金的產(chǎn)生根源
所謂財(cái)政存量資金，主要是指未按預(yù)算進(jìn)度安排使用，以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國庫、財(cái)政專戶或者部門賬戶上的財(cái)政資金。2014年年末發(fā)布的國辦發(fā)〔2014〕70號文，首次將盤活財(cái)政存量資金工作從財(cái)政層面提升到政府層面，并提出了兩年未用資金收回統(tǒng)籌安排等“硬政策”。盤活財(cái)政存量資金的力度大大加強(qiáng)，成效初步呈現(xiàn)。如截止到2015年4月，趴在央行國庫賬戶上的資金，已較上年同期減少4000多億。
盤活財(cái)政存量資金的力度一再加大，既說明了這項(xiàng)工作的重要性，又反映了其復(fù)雜性。綜合多年審計(jì)工作報(bào)告的成果，可以發(fā)現(xiàn)大量財(cái)政存量資金的產(chǎn)生，既有財(cái)政管理上的原因，又涉及到財(cái)稅體制改革等深層次問題。
一是預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)。受預(yù)算管理體制的制約，當(dāng)前部分單位在編制預(yù)算時(shí)往往不能遵循科學(xué)、規(guī)范、準(zhǔn)確的要求，多編預(yù)算、多要資金的沖動強(qiáng)烈。如，預(yù)算編制內(nèi)容不完整，部分結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金未能納入下一年度的預(yù)算中；預(yù)算內(nèi)容不細(xì)化，預(yù)算批復(fù)后還需二次分配；申請資金超過實(shí)際需要；預(yù)算實(shí)際執(zhí)行時(shí)間過短等。在預(yù)算管理合規(guī)性要求越來越嚴(yán)格的背景下，大量財(cái)政資金只能以結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等方式不斷累積起來。
二是以政府性基金、車購稅為代表的?？顚Ｓ秘?cái)政收入比重較高，財(cái)政專戶的清理和規(guī)范工作未完成。按現(xiàn)行規(guī)定，政府性基金以及公共財(cái)政中的部分收入應(yīng)?？顚Ｓ?，在當(dāng)年收入超過支出時(shí)自然結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，由此導(dǎo)致大量資金結(jié)存，如《審計(jì)工作報(bào)告》中就指出，2014年納入一般公共預(yù)算的有專項(xiàng)用途收入達(dá)6257億元，政府性基金預(yù)算年底結(jié)轉(zhuǎn)720億元。此外，部分財(cái)政專戶中的財(cái)政資金按規(guī)定應(yīng)在清理規(guī)范后收歸國庫，但這項(xiàng)工作依然在進(jìn)行中，且撤戶并戶力度大，而資金統(tǒng)籌的力度小。
三是各級政府專項(xiàng)資金過多過散，上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到位時(shí)間晚。包括上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的專項(xiàng)資金，均要求分配到各個(gè)項(xiàng)目專款專用，不得挪用。但在當(dāng)前的政府治理模式以及財(cái)政制度下，專項(xiàng)資金存在部分規(guī)模過大、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向較為分散、分配不科學(xué)等問題，易致資金分配與實(shí)際需要脫節(jié)，從而使專項(xiàng)資金成為產(chǎn)生財(cái)政存量資金的主要領(lǐng)域。如按照審計(jì)署之前對部分省市的審計(jì)結(jié)果，財(cái)政存量資金的62.58%是專項(xiàng)資金，而其中的26.74%已無法按原用途使用。同時(shí)部分上級財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金由于撥付鏈條長、審批環(huán)節(jié)多等原因，還存在到位時(shí)間晚的問題，進(jìn)一步影響了資金使用效益的發(fā)揮。
四是采取掛鉤機(jī)制的法定支出種類較多，資金量較大。當(dāng)前我國存在七大類以重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制形式存在的法定支出，資金量占總支出的48%。按規(guī)定，每級財(cái)政都要達(dá)到法定支出的要求，但這與本地區(qū)、本部門的現(xiàn)實(shí)情況可能并不相符，由此導(dǎo)致預(yù)算安排的資金無法按規(guī)定支出，進(jìn)而形成大量結(jié)存。例如《審計(jì)工作報(bào)告》就指出，中央本級科技支出2014年底在財(cái)政部累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)426億元，且超過一半結(jié)轉(zhuǎn)5年以上，中央部門存量資金近一半是教育和科技資金。這種情況在部分地方甚至更為嚴(yán)重。
盤活財(cái)政存量資金的路徑與挑戰(zhàn)
合理的財(cái)政存量資金是必要的，但財(cái)政存量資金額度過高，表明預(yù)算管理績效和財(cái)政資金使用效率存在問題。盤活存量資金的基本方向，一是要抑制新增存量資金，二是要將歷年累積下來的存量資金安排使用；基本路徑，一是加快預(yù)算管理制度改革以治本，二是以壓促變加快部門和地方的支出進(jìn)度。
加快預(yù)算管理制度改革是治本之策。廣泛存在的重點(diǎn)支出掛鉤、?？顚Ｓ秘?cái)政收入以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金制度，分割了統(tǒng)籌安排財(cái)政資金的權(quán)力，“預(yù)算碎片化”加上預(yù)算編制的不科學(xué)，是財(cái)政存量資金規(guī)模較大的體制原因。因此，按照十八屆三中全會的精神，加快預(yù)算管理制度改革，尤其是重點(diǎn)支出掛鉤的制度優(yōu)化和清理規(guī)范，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金的整合改革等，是盤活財(cái)政存量資金的治本之策。國務(wù)院所要求的，推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)科目資金整合，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將資金分配、項(xiàng)目確定權(quán)交給地方等政策，即是這一路徑下的探索。
以壓促變，部門和地方要改進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)性、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，是近期的工作重點(diǎn)。在現(xiàn)有制度框架下，從技術(shù)上增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，是盤活存量資金、避免存量資金增加的有效手段，這需要對使用資金的部門和地方施加壓力。國務(wù)院所要求的，針對已無法按原定用途使用，或閑置年限過長的存量資金予以收回統(tǒng)籌安排；存量資金規(guī)模過大的部門和地方適當(dāng)壓縮下年財(cái)政預(yù)算規(guī)模，均可以將改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行質(zhì)量的壓力傳遞到地方和預(yù)算部門。
落實(shí)國務(wù)院的相關(guān)要求，是實(shí)現(xiàn)盤活財(cái)政存量資金、為積極財(cái)政政策加力增效的根本保證。但可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院所出臺的多項(xiàng)政策，特別是改變存量資金的歸屬權(quán)，收回重新統(tǒng)籌安排使用等，需要打破一些既有的制度安排，需要以加快財(cái)稅體制改革作為支撐。在實(shí)踐中，上級政府的審批不確定性也易導(dǎo)致地方政府的財(cái)政資金閑置。在一些案例中，財(cái)政已按照本級黨委、政府決策為重點(diǎn)項(xiàng)目安排了相應(yīng)的財(cái)政資金，但上級政府的項(xiàng)目審批未能如期通過，從而導(dǎo)致資金閑置。因此，根據(jù)審計(jì)工作報(bào)告所揭示的問題及分析，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、加快財(cái)稅體制改革等，是根治財(cái)政存量資金規(guī)模過大問題的根本保障。（中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組汪德華、林笑冬）
