近日，國稅總局相繼發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法治稅的指導(dǎo)意見》《關(guān)于堅(jiān)持依法治稅更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，對(duì)全面深化改革階段的稅收征管工作奠定了新基調(diào)，明確了新重點(diǎn)。稅制在國家治理中起著至關(guān)重要的作用，充分發(fā)揮稅收職能，才能保障國家長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、人民安居樂業(yè)。有效的稅收征管制度是稅制良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，十八屆三中全會(huì)決定因此也特別強(qiáng)調(diào)了“完善國稅、地稅征管體制”的要求。然而，近年來，通過嚴(yán)格的稅收征管審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)我國在稅收征管領(lǐng)域仍然存在一些問題，其中以“稅收流失”的頻發(fā)最為突出。
不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。當(dāng)前，在財(cái)稅體制改革大幕剛剛開啟、各項(xiàng)措施蓄勢(shì)待發(fā)之際，如果“稅收流失”現(xiàn)象得不到制止，不僅影響了稅款入庫的及時(shí)性、充分性，更會(huì)導(dǎo)致一系列改革嘗試成為“空中樓閣”，難以得到落實(shí)。重視“稅收流失”背后的制度成因，尋找合適的解決途徑，才能為財(cái)稅體制改革的平穩(wěn)推進(jìn)保駕護(hù)航。
從整體上看，當(dāng)前造成稅款流失的原因集中在納稅人、征稅機(jī)關(guān)以及征稅制度三個(gè)方面。在這三者之中，征稅制度的不完善是核心問題。只有解決好征稅制度的問題，才能擺正征納雙方的地位。而在制度建設(shè)方面，必須牢牢依托制度所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前，我國大量的應(yīng)稅行為都處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，稅收征收制度不能人為地割裂納稅和經(jīng)濟(jì)自由選擇兩者之間的聯(lián)系，否則可能會(huì)產(chǎn)生異化的結(jié)果。例如，造成稅款流失嚴(yán)重的延壓稅款現(xiàn)象，可能就是以“稅收任務(wù)”為導(dǎo)向的稅收工作機(jī)制的惡果。在有些征收部門已經(jīng)完成當(dāng)期稅收任務(wù)的情況下，征納雙方通過一些技術(shù)性的手段延壓稅款，納稅人少繳稅，征稅人降低了工作負(fù)擔(dān)、為下一期稅款征收找到了標(biāo)的，各得所利。因而，雙方都沒有防治流失稅款的動(dòng)力，即使通過第三方介入監(jiān)督也只是治標(biāo)不治本，反而增加了執(zhí)法成本。其實(shí)，稅款流失并不是真正的“藏富于民”，而是在財(cái)稅制度上的不作為、亂作為，是擾亂資源合理分配、破壞民生支出物質(zhì)基礎(chǔ)的違法行為，對(duì)稅制改革危害極大，需要嚴(yán)厲制止。因此，從制度層面優(yōu)化稅收征管，必須尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境規(guī)律，摒棄“任務(wù)”導(dǎo)向、“預(yù)算”優(yōu)先的人治思維，轉(zhuǎn)而在“稅收法定原則”基礎(chǔ)上采取統(tǒng)籌均衡的法治模式，“堵”“疏”并用，在長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上推動(dòng)稅收征管的良性發(fā)展。
稅收征管的“堵”，并不是對(duì)征管力度的簡(jiǎn)單增加，更不是不擇手段地對(duì)抗納稅人以獲取更多稅款，而是在現(xiàn)代財(cái)稅制度下對(duì)征稅方式的優(yōu)化。法治國家要求科學(xué)的稅收征管實(shí)踐，確保征納過程中國家稅收收入和納稅人權(quán)益之間達(dá)到平衡。因此，無論采取怎樣的征管措施，“稅收法定原則”都是比“保證預(yù)算收入”更加上位的“帝王規(guī)則”，也是加強(qiáng)稅收征管的底線。
稅收征管的“疏”，并不是縱容納稅人逃避稅款，降低對(duì)征稅機(jī)關(guān)的嚴(yán)格要求，而是充分考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不同主體行為模式的現(xiàn)代選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)形式愈趨多元、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈趨復(fù)雜，征管部門對(duì)其回應(yīng)往往不可避免地有所滯后，通過立體化推進(jìn)、全方位改良納稅人與國家征稅權(quán)關(guān)系，把握納稅人及其相關(guān)人在信息上的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)納稅人在稅收征管上的主動(dòng)性，不僅可以降低征管難度，還可以促進(jìn)征管制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
在稅收征管“疏堵并用”的大背景下，涉及稅收征管的各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工更加立體化和多樣化，從而有利于在制度層面形成良好互動(dòng)，促進(jìn)稅收征管的現(xiàn)代治理。以審計(jì)部門為例，做好稅收征管的“堵”要求通過填補(bǔ)法律漏洞，完善稅收法律體系和稅收征管規(guī)則，進(jìn)一步縮小稅收征納過程中的法外空間，把納稅人的應(yīng)稅行為全部納入法治框架，而審計(jì)部門恰好可以通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)稅收征管具體實(shí)踐中的漏洞，從而啟發(fā)、甚至指導(dǎo)立法實(shí)踐，進(jìn)而達(dá)到對(duì)癥下藥，防患于未然的目的。另外，做好稅收征管的“堵”還要求加強(qiáng)稅收征管隊(duì)伍建設(shè)，提高征稅人員業(yè)務(wù)能力和法治意識(shí)，嚴(yán)厲杜絕由于玩忽職守導(dǎo)致的逃稅，濫用職權(quán)導(dǎo)致的稅收優(yōu)惠亂象，以及亂收稅、多征稅等損害稅務(wù)機(jī)關(guān)公信力的行為。
在強(qiáng)化稅收征管過程中的權(quán)力監(jiān)督體系中，審計(jì)監(jiān)督作為財(cái)政監(jiān)督中專業(yè)性強(qiáng)、溝通成本小的監(jiān)督方式，在保障征稅權(quán)合法運(yùn)行的環(huán)節(jié)中負(fù)有義不容辭的責(zé)任。做好稅收征管的“疏”強(qiáng)調(diào)立足現(xiàn)代稅收征管理念，圍繞建立以納稅人為中心的“稅收申報(bào)、誠實(shí)推定”等先進(jìn)的稅收征管制度，打造和諧稅收征納環(huán)境。其核心在于如何將征稅文化由“對(duì)抗”轉(zhuǎn)換為“合作”，平衡納稅人權(quán)利與國家征稅權(quán)力。審計(jì)權(quán)是憲法明文規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，是在法治意義上撐起國家與公民之間平衡關(guān)系的支柱之一；審計(jì)權(quán)的行使在于保障公共資金流轉(zhuǎn)的合法性，本質(zhì)上服務(wù)于納稅人。換言之，審計(jì)權(quán)的有效行使可以幫助納稅人建立更多對(duì)國家稅權(quán)的信任，從而引領(lǐng)更多納稅人自覺、主動(dòng)履行繳納稅款的義務(wù)，監(jiān)督政府權(quán)力，促進(jìn)國家進(jìn)步。
打通稅收征管的疏堵之道，是全面深化改革的有機(jī)組成部分。隨著我國財(cái)稅體制改革進(jìn)程逐步加快，如“營改增”、環(huán)境保護(hù)稅立法、房地產(chǎn)稅立法的推進(jìn)，間接稅向直接稅的重大轉(zhuǎn)型等，都深刻考驗(yàn)著稅收征管的執(zhí)行能力和水平。在這些改革措施的背后，始終存在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、保障納稅人權(quán)利的治理邏輯，服務(wù)于稅制的稅收征管制度決不可突破、更不能背離這個(gè)邏輯。當(dāng)然，現(xiàn)代財(cái)稅制度的各個(gè)組成部分相互聯(lián)系，稅收征管有“疏”有“堵”的思路還能將稅制實(shí)踐與預(yù)算改革、政府間財(cái)政關(guān)系改革有機(jī)結(jié)合在一起，讓財(cái)稅實(shí)體法的優(yōu)化與以稅收征管為代表的財(cái)稅程序法的優(yōu)化形成良性互動(dòng)，在減少“稅收流失”的同時(shí)帶來更多納稅人看得見的利益。
打通稅收征管的疏堵之道，也是全面推進(jìn)依法治國的客觀必然。十八屆四中全會(huì)決定指出，建設(shè)社會(huì)主義法治體系的基本要求是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。因此，依法治國絕不是僅僅政府執(zhí)行部門單方面的參與，而是更廣泛調(diào)動(dòng)立法部門、行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)以及廣泛的社會(huì)組織和公民的綜合治理體系。以“疏”“堵”為基本思路進(jìn)行的現(xiàn)代稅收征管優(yōu)化，讓包括審計(jì)部門在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)以及更多的納稅人更加深入、專業(yè)地參與稅收征管的過程，圍繞“稅收法定”的基本原則和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基本目標(biāo)，凝聚共識(shí)，齊心協(xié)力，必將打造一個(gè)公平、高效、有序、持久、和諧的稅收征管大環(huán)境。（北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文）
