近日，國務(wù)院法制辦全文公布了《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》及說明，公開向社會各界征求意見，這是在落實中央《深化財稅體制改革總體方案》背景下，自新《立法法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“稅收法定原則”后第一部出臺的實體稅法征求意見稿，也是繼《預(yù)算法》修改、《稅收征收管理法》公開征求意見以來我國在財稅體制改革上又一次“重拳出擊”，法治財稅正在有條不紊的鋪開，對與之配套的體制、機(jī)制提出了新的要求。去年年底，國家審計署進(jìn)行了2008年以來審計系統(tǒng)的最大一次結(jié)構(gòu)調(diào)整，重新定位、著力加強(qiáng)了財稅領(lǐng)域的審計工作，新設(shè)立稅收征管審計司的重大舉措，就是順應(yīng)時代發(fā)展的典型代表。
國家審計是國家治理的重要組成部分。長期以來，我國審計部門創(chuàng)新審計工作模式，嚴(yán)格履行自身職責(zé)，提出了大量高質(zhì)量的審計報告，刮起了一次次以糾偏為目的、以問責(zé)為核心的“審計風(fēng)暴”，在保障政策落實、監(jiān)督權(quán)力運行、促進(jìn)國家發(fā)展方面起到了重要作用。審計更是法治政府中不可或缺的機(jī)構(gòu)之一，是憲法明文規(guī)定和授權(quán)的國務(wù)院獨立收支監(jiān)督機(jī)關(guān)。早在1982年，我國憲法便將審計的職能和性質(zhì)規(guī)定于憲法文本之中，歷經(jīng)三十余年，得到了歷史的檢驗，并通過人大審議等實踐，在促進(jìn)政府權(quán)力規(guī)范化的舞臺上發(fā)揮著越來越重要的制度引領(lǐng)和推動作用。黨的十八屆三中、四中全會“決定”都在“權(quán)力制約和監(jiān)督”章節(jié)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)審計制度。以“依法治國”為核心的四中全會“決定”中以專門章節(jié)規(guī)定了“保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”的具體內(nèi)容，包括審計全覆蓋、強(qiáng)化審計領(lǐng)導(dǎo)、審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理、審計職業(yè)化建設(shè)等，并明確審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等共同形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。
審計活動天然與財稅制度密切相關(guān)。按照《憲法》第91條規(guī)定，審計活動的對象主要包括國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支。四中全會“決定”進(jìn)一步將其細(xì)化為公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等四方面的組成內(nèi)容。其中，對國有資產(chǎn)、國有資源的審計一般為了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障重點政策落實、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，相對而言較為獨立，并且隨著簡政放權(quán)以及國有企業(yè)一定程度的市場化改革，相應(yīng)的職能定會有所調(diào)整。而對公共資金、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計，直接關(guān)系到納稅人稅款的收入、支出、監(jiān)管的整個過程，是對由納稅人合法讓渡私人財產(chǎn)形成的公共財產(chǎn)的捍衛(wèi)與堅守，關(guān)系到財稅制度是否能夠落實優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的目標(biāo)，貫穿稅收收入、預(yù)算執(zhí)行以及民生支出的各個環(huán)節(jié)。
因此，強(qiáng)化財稅審計，是對審計憲法職能的回歸，是建立現(xiàn)代審計制度的基石之舉。雖然，就目前的財稅體制改革來看，財政監(jiān)督的重心在加強(qiáng)人大作用、促進(jìn)公民參與等外部監(jiān)督的完善上，但審計監(jiān)督在信息獲取、溝通成本以及專業(yè)能力上有著較大的優(yōu)勢，因而憲法要求審計監(jiān)督在較高層面上發(fā)揮作用。
稅收征管審計除了具有普通財稅審計的監(jiān)督作用之外，還具有助推稅制改革的重要意義。當(dāng)前，我國財稅體制改革分三步走，預(yù)算改革奠定基礎(chǔ)和框架，稅制改革以稅收法定為導(dǎo)向穩(wěn)中求進(jìn)，政府間財政體制改革在前兩者基礎(chǔ)上更上一層樓。在這之中，稅制改革是影響范圍最為廣泛、與納稅人關(guān)系最密切的深刻變革，不僅涉及到稅制結(jié)構(gòu)的變化，還包括了稅收征管制度的轉(zhuǎn)型。例如稅收征管法、環(huán)保稅法征求意見稿中關(guān)于納稅人識別號制度、環(huán)保稅的開征等內(nèi)容都將對我國納稅人稅痛感、納稅文化建設(shè)產(chǎn)生重要影響。如何保障稅制改革平穩(wěn)、健康進(jìn)行，在保障稅款征收到位的同時杜絕過頭稅、稅收減免泛濫等現(xiàn)象的發(fā)生，必須特別強(qiáng)化稅收征管過程的監(jiān)督，而具有先天優(yōu)勢、負(fù)有監(jiān)督義務(wù)的審計部門對此義不容辭。
事實上，加強(qiáng)稅收征管審計的時代需求，是現(xiàn)代財政制度呼喚建立現(xiàn)代審計的一個縮影。現(xiàn)代財政制度下，所有的政府收支活動都要納入預(yù)算的框架，每一筆公共資金的流動過程都需要受到監(jiān)督；憲法授權(quán)下的審計部門“依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，與現(xiàn)代財政制度的要求不謀而合?，F(xiàn)代財政制度是法治財稅的重要依托，服務(wù)于現(xiàn)代財政制度的審計也應(yīng)當(dāng)是法治審計。因此，法治審計理應(yīng)覆蓋現(xiàn)代財政制度的各個環(huán)節(jié)，對關(guān)系公共資金流向，特別是涉及民生的公共資金流向給予特別的關(guān)注。只有保障了財政資金運轉(zhuǎn)的合法性，才能真正維持資金背后權(quán)力運行的廉潔性、盡責(zé)性，以及民生、生態(tài)文明建設(shè)和各項改革措施的系統(tǒng)性、完善性。（作者：北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文）
建立現(xiàn)代審計制度，不僅要“廣撒網(wǎng)”，還要“深挖洞”。法治財稅的大發(fā)展始終要求稅收審計以稅收法定原則為核心。稅收征管審計不能僅僅停留在預(yù)算執(zhí)行、稅收政策的數(shù)字層面，還要通過更加深入的調(diào)查，細(xì)化不同稅種的類型和結(jié)構(gòu)，有條件的情況下可以附帶審查其他財政收入的內(nèi)容；稅收征管審計也不能與財政支出監(jiān)管等其他領(lǐng)域的審計割裂開來，要打通公共資金運行的全過程，為預(yù)算公開、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、政府間財政關(guān)系等更進(jìn)一步的財稅體制改革措施奠定基石。
“打鐵還需自身硬”。在法治財稅框架下，優(yōu)化審計體制機(jī)制、強(qiáng)化審計人員素質(zhì)、提升審計工作能力是時代的必然走向。財稅體制改革涉及權(quán)力運行的純潔性，關(guān)乎民生福祉實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，以現(xiàn)代審計制度助力現(xiàn)代財政制度的發(fā)展是審計事業(yè)的使命所在，也是法治中國的應(yīng)有之義。審計部門以強(qiáng)化稅收審計為出發(fā)點，逐步完善對整個財政審計的專業(yè)、全面覆蓋，將會對法治財稅的形成和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程作出貢獻(xiàn)。（北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文）
