2015年，劉家義審計(jì)長在全國人大常委會所作的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，部分一般性轉(zhuǎn)移支付限定了專門用途，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位，仍存在“碎片化、部門化、司處化”現(xiàn)象，財(cái)政部2014年上報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付133個(gè)，執(zhí)行中實(shí)際安排明細(xì)專項(xiàng)362個(gè)；抽查的343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)有43個(gè)部門參與分配，涉及123個(gè)司局、209個(gè)處室，如“公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助”專項(xiàng)細(xì)分為21個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，其中衛(wèi)生計(jì)生委疾病預(yù)防控制局有10個(gè)處參與13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。多而雜，實(shí)在難以管好，出現(xiàn)了大量分配審核不嚴(yán)格、資金被套取騙取的問題。
財(cái)政項(xiàng)目資金交叉重復(fù)、管理“碎片化”的問題是我國財(cái)政管理的一項(xiàng)痼疾。其頑固程度可從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金“碎片化”窺見一斑。中央財(cái)政通過支農(nóng)專項(xiàng)資金來支持地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)。然而早在2004年，審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告《50個(gè)縣財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》就反映出財(cái)政支農(nóng)資金投入渠道多，管理分散等問題。根據(jù)審計(jì)建議，財(cái)政部于2006年下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》，意圖改變支農(nóng)政策項(xiàng)目資金政出多門的狀況，整合政策項(xiàng)目資金。然而，上述措施收效并不明顯。審計(jì)署2008年發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告《50個(gè)縣中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》指出：中央支農(nóng)項(xiàng)目資金總體尚未有效統(tǒng)籌和整合，無論中央還是地方都沒有一個(gè)對支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理的部門。從中央到省、市、縣都有20個(gè)左右部門參與資金管理，每個(gè)部門負(fù)責(zé)分配的項(xiàng)目資金少則一兩項(xiàng)、多則十幾項(xiàng)。相當(dāng)一部分項(xiàng)目資金用途重復(fù)或交叉，點(diǎn)多面廣，資金嚴(yán)重分散。2014年《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》重點(diǎn)揭示出“農(nóng)林水事務(wù)”類專項(xiàng)資金中有 66個(gè)專項(xiàng)在中央本級由9個(gè)主管部門的50個(gè)司局、114個(gè)處室參與分配管理；下達(dá)到地方后僅省一級就涉及近20個(gè)主管部門，省以下也需層層審批。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金“碎片化”問題歷經(jīng)十余年沒有得到根本解決。
財(cái)政項(xiàng)目資金“碎片化”問題產(chǎn)生一系列嚴(yán)重的后果，它使政策整體目標(biāo)被肢解，政策措施被打亂，政策效果被弱化。比如2008年審計(jì)結(jié)果公告指出，“受部門分割、條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.02億元，其中按項(xiàng)目管理的專項(xiàng)資金5045萬元，是縣級一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后8年沒有投入，如果將專款科學(xué)整合，就能夠盡快解決問題，但實(shí)際上中央支農(nóng)專項(xiàng)資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項(xiàng)目管理的資金分散到2148個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元”。
并且，由于管理分散，未形成合力，財(cái)政項(xiàng)目資金“碎片化”還容易產(chǎn)生弄虛作假套取財(cái)政資金的問題。如2014年審計(jì)工作報(bào)告指出，審計(jì)重點(diǎn)抽查的“林業(yè)貸款貼息”、“成品油價(jià)格補(bǔ)助”、“農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)”和“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼”6個(gè)專項(xiàng)的可疑項(xiàng)目中，有18.59億元專項(xiàng)資金（占抽查金額的37.59%）被騙取套取。2015年審計(jì)報(bào)告指出，“關(guān)閉小企業(yè)中央財(cái)政補(bǔ)貼”、“國際服務(wù)外包業(yè)務(wù)發(fā)展專項(xiàng)”、“產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中央財(cái)政補(bǔ)助”、“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助”、“產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造”、部分涉農(nóng)專項(xiàng)等被騙取套取12.6億元。
部門利益作祟是財(cái)政項(xiàng)目資金“碎片化”問題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。根據(jù)公共預(yù)算理論，預(yù)算資金是政府的“血液”，預(yù)算與政策緊密相關(guān)，預(yù)算項(xiàng)目資金的投向應(yīng)反映出公共政策實(shí)施意圖。鑒于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，為滿足政策實(shí)施目標(biāo)群體的多樣化要求，公共政策的價(jià)值取向趨于多元化，通常包括公平、效率、發(fā)展、責(zé)任、秩序等。政策目標(biāo)也趨于多重性，如有關(guān)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，通常包括農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)耕植技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)民收入增加和農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化等多重子目標(biāo)。由于政策價(jià)值的多元化與政策目標(biāo)的多重性，根據(jù)政府內(nèi)部的職能分工，會有多個(gè)職能部門參與政策措施的制定和財(cái)政項(xiàng)目資金的分配。在此過程中，如果財(cái)政項(xiàng)目資金分配過程中有部門利益嵌入，就存在機(jī)會主義的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生“合作困境”與“孤島現(xiàn)象”。相關(guān)部門將掌管的財(cái)政項(xiàng)目資金視為自己的“一畝三分地”，不愿意與其他部門進(jìn)行合作，項(xiàng)目管理“條條分割”、資源壟斷、封閉運(yùn)行，由此財(cái)政項(xiàng)目資金“碎片化”問題在所難免。
財(cái)政項(xiàng)目資金 “碎片化”問題不是我國獨(dú)有的現(xiàn)象，在美國等發(fā)達(dá)國家也存在。美國審計(jì)署（GAO）自2011年起持續(xù)對美國聯(lián)邦政府職能和項(xiàng)目交叉（duplication）、重復(fù)（overlap）和“碎片化”（fragmentation）的問題進(jìn)行了審計(jì)，截至2015年4月，已連續(xù)發(fā)布了五份關(guān)于整個(gè)聯(lián)邦政府交叉、重復(fù)和“碎片化”的年度報(bào)告，審計(jì)范圍幾乎覆蓋聯(lián)邦每一個(gè)部門和項(xiàng)目。 美國審計(jì)署近五年共發(fā)現(xiàn)106個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的交叉、重復(fù)或“碎片化”問題，還有107個(gè)領(lǐng)域存在降低政府運(yùn)作成本或提高財(cái)政收入的潛力，這些領(lǐng)域涉及廣泛，包括農(nóng)業(yè)、國防、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、能源、衛(wèi)生、國土安全、國際事務(wù)、科學(xué)和環(huán)境、社會服務(wù)等方面。例如美國審計(jì)署2011年發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府2009財(cái)年花費(fèi)超過40億美元的財(cái)政資金用于培育全國300萬名教師的教育技能，然而這部分資金管理共有10個(gè)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)參與，涉及82個(gè)聯(lián)邦項(xiàng)目。既使在教育部內(nèi)部，有8個(gè)司局管理著60個(gè)用于提高教師技能的競爭性資助項(xiàng)目，每個(gè)資助項(xiàng)目都有自身的政策、方式、競爭規(guī)則和報(bào)告要求，“碎片化”現(xiàn)象明顯。如果改進(jìn)規(guī)劃和加強(qiáng)協(xié)調(diào)，可以更好地利用有限的資源幫助提高教育技能。又如，美國審計(jì)署2013年發(fā)現(xiàn)，共有31個(gè)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)收集、維護(hù)和使用地理空間的信息。如果預(yù)先能較好地設(shè)計(jì)和安裝使用這些地理空間的信息，將有助于減少重復(fù)投資，節(jié)省數(shù)百萬美元。為此，審計(jì)署連續(xù)五年實(shí)施審計(jì)，提出改進(jìn)管理、節(jié)約成本、提高收入的500多條審計(jì)建議，并逐項(xiàng)追蹤審計(jì)建議落實(shí)情況。
近年，我國在清理整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、清理專項(xiàng)收入、清理政府性基金等方面做了大量工作，取得初步成效。如財(cái)政部對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付做了整合，進(jìn)一步細(xì)分的問題主要存在于各業(yè)務(wù)主管部門。李克強(qiáng)總理于今年6月10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確要求推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用措施，堅(jiān)決改變資金使用“碎片化”。劉家義審計(jì)長的審計(jì)工作報(bào)告，表明了審計(jì)署將財(cái)政項(xiàng)目資金“碎片化”問題作為審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性的特征，沒有部門利益的羈絆，是政策目標(biāo)實(shí)施的監(jiān)督者、基層群眾利益表達(dá)的聚合者和國家整體利益的代表者，能夠立足于國家治理整體框架，圍繞公共政策總體目標(biāo)與戰(zhàn)略意圖，著力打破部門利益導(dǎo)致的“條條分割”和“信息孤島”。建議審計(jì)機(jī)關(guān)按當(dāng)前簡政放權(quán)和財(cái)政體制改革要求，將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、重大政策貫徹落實(shí)審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)等方式相結(jié)合，連續(xù)對財(cái)政資金“碎片化”問題進(jìn)行跟蹤審計(jì)，實(shí)施高位推動(dòng)，從源頭審起，上下聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)財(cái)政項(xiàng)目資金整合，促進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。
[作者簡介] 陳平澤（1977-）男，湖南省邵東縣人，中國審計(jì)學(xué)會理事，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院教師，博士，高級審計(jì)師，財(cái)務(wù)處副處長。曾在國家審計(jì)署行政事業(yè)審計(jì)司工作11年，獲首屆審計(jì)署優(yōu)秀審計(jì)博士學(xué)位論文獎(jiǎng)，獲“審計(jì)署審計(jì)業(yè)務(wù)骨干人才”稱號，入選國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織的首屆“中央國家機(jī)關(guān)會計(jì)領(lǐng)軍人才”。
出版專著1本，在《審計(jì)研究》等刊物發(fā)表學(xué)術(shù)論文25篇，主持審計(jì)署重點(diǎn)課題1項(xiàng)，參與國家級、省部級課題5項(xiàng)，獲得 “全國審計(jì)機(jī)關(guān)優(yōu)秀審計(jì)論文和研究報(bào)告二等獎(jiǎng)”等審計(jì)署各種學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)6項(xiàng)，主要研究方向是政府審計(jì)和政府預(yù)算。
