時間跨度長——2008年至2013年；
空間跨度大——涉及29個省份；
問題金額和涉及土地面積大——動輒數(shù)千億元、數(shù)十萬公頃。
28日公布的全國土地出讓收支和耕地保護情況審計結(jié)果，可以說是對我國土地家底的一次“全體檢”。
好的體檢單就要看問題
“2015年的審計報告公告了各界廣泛關(guān)注的土地審計結(jié)果，揭示了土地出讓收支管理中存在的一些突出問題，這些問題也印證了之前一些專家的揣測和媒體的報道。”中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇說。
去年8月27日，新華社“新華視點”欄目在《13年增長超30倍，具體開支竟是“糊涂賬”？——追問近20萬億元土地出讓金去哪兒了》一文中曾提出，部分地區(qū)土地出讓金占據(jù)地方財政“半壁江山”，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。分散在國土、財政等部門的土地出讓金收支管理大多“封閉運行”，導致違規(guī)不斷、腐敗滋生。
社會十分關(guān)注此次土地審計，不僅因為時空跨度空前，而且審計署投入力量也是空前的。全國各級審計機關(guān)2．4萬多名審計人員，重點對29個省本級、200個市本級和709個縣的土地出讓收支和耕地保護情況進行了審計，重點抽查了11．81萬宗土地、1萬多個農(nóng)村土地整治項目，同時利用有關(guān)部門的地理信息數(shù)據(jù)，分析了耕地管理情況，工作量相當大。同時由于土地領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強、政策規(guī)定變化較多，一些問題涉及利益鏈條長、利益關(guān)系復雜，都增加了審計難度。
社會上揣測，此次“體檢單”不會好看，這正是體檢的主要目的。單以“千億元”為單位，體現(xiàn)問題的數(shù)據(jù)就有一大摞：土地出讓收入少征3600多億元，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1400多億元；支出中違規(guī)用于彌補行政經(jīng)費、對外出借、修建樓堂館所等7800多億元；一些地方土地出讓收支核算不夠規(guī)范，有8300多億元滯留在財政專戶或直接坐支；有的地方為支持經(jīng)濟發(fā)展，減免或返還土地出讓收入7200多億元……
體檢就是為發(fā)現(xiàn)問題。發(fā)現(xiàn)問題是體檢的目標。“審計很大程度上已演變成為改革的督導、督察作用。”高培勇說，如果說我們能把這次土地有關(guān)審計狀況作用盡可能發(fā)揮好，把這方面的信息用好用足的話，它所產(chǎn)生的對于改革、對于發(fā)展推動作用將是不可估量的。
既要管腐敗又要管“亂來”
“此次審計一手抓查處土地領(lǐng)域的重大違法違紀問題，促進反腐倡廉建設。一手抓促進提高土地資源和資金使用績效，促進土地領(lǐng)域深化改革和國家經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。”中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平教授說。
土地領(lǐng)域腐敗嚴重，這一點大家注意較多；但土地問題管理混亂、浪費嚴重，管理績效低下，也非要有效治理不可。此次審計過程中，對于侵害人民群眾利益、官商勾結(jié)、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當利益的問題，堅決予以查處，絕不姑息。目前已經(jīng)移送有關(guān)地方以及紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)等重大違法違紀問題397件，有關(guān)地方和部門正在組織查處。而對一些地區(qū)自行規(guī)劃建設城市新區(qū)，有的地方違規(guī)審批設立開發(fā)區(qū)；一些地方政府持有的建設用地和用地單位閑置規(guī)模較大等，也不放過。
“審計中所揭示的問題大多是多年累積形成的。既有法律法規(guī)和政策制度不健全的原因，也有管理不到位、執(zhí)法不嚴格、少數(shù)領(lǐng)導干部政績觀不科學、法治意識淡薄等原因。需要圍繞依法有序有效利用土地，通過深化改革、健全制度、強化監(jiān)督，逐步加以解決。”葉劍平說，隨著改革全面深化和經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，通過完善監(jiān)督管理，健全制度機制，加快土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，土地領(lǐng)域存在的相關(guān)問題會得到較好的解決，土地資源管理工作質(zhì)量和水平會邁上一個新的臺階。
據(jù)審計署數(shù)據(jù)，審計指出問題后，各地盤活閑置土地2．55萬公頃、閑置資金2643億元，糾正違法用地2．4萬起，處理2500多人，制定完善制度2800多項。
既要審資金更要審資源
“以前都知道土地出讓收支和管理中存在一些問題，但通過審計反映的問題，會對我們下一步的土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度的改革，提供一些重要的數(shù)據(jù)支撐，對推進土地制度改革，促進土地市場的健康有序發(fā)展具有積極的意義。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說。
土地是資產(chǎn)，但更是資源。土地被稱為“財富之母”，是各種基本生產(chǎn)要素的載體，也是最基礎(chǔ)、最重要的生產(chǎn)要素。同時土地也是一切陸地資源的載體，是生態(tài)環(huán)境之本。加強土地資源管理，實現(xiàn)節(jié)約集約利用，對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級無疑具有牽一發(fā)而動全身的作用。
審計結(jié)果顯示，至2013年底，抽查的709個縣中有67個縣的基本農(nóng)田面積低于考核目標7．25萬公頃（低3％），劃定基本農(nóng)田中有非耕地141．76萬公頃（占4％）。
“土地整治問題主要集中在兩個方面，一是資金管理方面的問題，土地整治資金被擠占挪用109．46億元；二是項目管理方面的問題，1萬多個土地整治項目中，虛增耕地、質(zhì)量不達標的分別占10％和33％。”中國土地勘測規(guī)劃院耕地保護和用地審批方面的專家唐健說，土地整治項目是中央財政投資的重點公共項目之一，更涉及耕地占補平衡。這一領(lǐng)域項目管理“運動員和裁判員不分”“重申報、輕實施”，檢查驗收走過場等不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。
“從審計情況看，基本農(nóng)田保護還未落實到位，土地整治項目問題較為嚴重。”黨國英說，應研究在全國建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度。“要有一個明確的土地規(guī)劃管理體制改革方向，重點抓好農(nóng)業(yè)保護區(qū)。”
