2015年6月28日，受國務院委托，審計署向全國人大常委會報告了2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，報告中專門列明了土地出讓收支和耕地保護情況審計結(jié)果。圍繞此次審計相關(guān)情況，記者采訪了審計署資源環(huán)境審計司主要負責人。
一、為什么要組織開展此次土地出讓收支和耕地保護情況審計，這次審計有什么重大意義？
答： 土地利用和耕地保護涉及糧食安全，關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務院高度重視耕地保護和土地管理。2014年3月，李克強總理在政府工作報告中明確要求，對全國土地出讓收支和耕地保護情況開展全面審計。國務院辦公廳隨后印發(fā)了此項審計的工作方案。因此對土地出讓收支和耕地保護情況進行全面審計既是憲法和審計法賦予審計機關(guān)的一項法定職責，也是國務院交給審計機關(guān)的一項重要任務，總體上講，對土地出讓收支和耕地保護情況進行全面審計意義十分重大，具體體現(xiàn)在：一是通過審計摸清家底，為宏觀決策提供參考，推進合法、有序、有效地利用土地資源，守住18億畝耕地紅線，維護糧食安全。二是通過審計揭示政策執(zhí)行中的問題，查處重大違法違紀問題，有利于促進黨中央、國務院關(guān)于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等一系列政策措施貫徹落實，促進經(jīng)濟發(fā)展，有利于打擊和懲治腐敗，推進依法治國，有利于規(guī)范管理，有利于維護社會秩序。三是通過審計提出加強管理、完善制度的建議，有利于貫徹落實黨的十八屆三中全會有關(guān)深化土地管理制度改革的要求，有利于推動盤活存量、優(yōu)化增量、提高績效和促進實現(xiàn)科學發(fā)展。
二、這次審計的目標和總體思路是什么，審計的重點內(nèi)容是什么？
答： 此次審計的目標是“推動依法、有序、有效利用土地，確保守住18億畝耕地紅線，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展”；總體思路是“摸底數(shù)、揭問題、促發(fā)展”。應該說土地出讓收支和耕地保護所涉及的內(nèi)容很多，本次審計的重點內(nèi)容主要包括四個方面：一是摸清基本情況。包括相關(guān)部門和地方各級政府貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強土地出讓收支管理和耕地保護采取的主要措施及成效情況,土地出讓收支及結(jié)余情況, 建設用地審批征收規(guī)模、投向情況，以及耕地保護情況等。二是揭示管理中存在的主要問題。包括土地出讓收入、支出和管理方面存在的問題，建設用地審批、征收、供應和使用方面存在的問題，耕地保護方面存在的問題等。三是揭露和查處重大違法違紀問題，推動反腐倡廉建設。四是深入分析產(chǎn)生問題的原因，提出加強管理、完善機制體制制度的建議。
三、請簡要介紹如何組織實施這次審計的？
答： 此次審計涉及面廣、政策性強、工作量大。我們組織全國各級審計機關(guān)共2.4萬多名審計人員，從2014年8月中旬開始，重點對29個省本級、200個市本級和709個縣2008年至2013年土地出讓收支和耕地保護情況進行了審計，重點抽查了11.81萬宗土地、10 011個農(nóng)村土地整治項目，同時利用有關(guān)部門的地理信息數(shù)據(jù)，分析了耕地管理情況。為確保高質(zhì)量完成此次審計任務，我們重點抓了以下幾個方面：
一是認真做好審前準備。選擇2個省份組織開展了試點審計，進一步理清思路、明確重點，探索了有效的審計組織方式，在此基礎(chǔ)上，編制了審計工作方案，編寫了土地審計指南；組織開展了全國培訓，在培訓班上署領(lǐng)導著重強調(diào)了為什么審、審什么和怎么審，并提出了明確的工作要求，同時在該培訓班上，重點講解了審計工作方案、方案附表和填表說明、審計技術(shù)和方法，邀請國土資源部和財政部相關(guān)同志講解了業(yè)務知識和政策法規(guī)等，全體參審人員通過培訓統(tǒng)一了思想，提高了認識，明確了審計目標、審計重點，初步熟悉了相關(guān)土地業(yè)務，掌握了審計技術(shù)方法等。
二是加強組織領(lǐng)導。審計署成立了全國土地出讓收支和耕地保護情況審計工作領(lǐng)導小組，下設領(lǐng)導小組辦公室，統(tǒng)一組織領(lǐng)導本次審計工作，加強業(yè)務指導和審核把關(guān)，特別是針對審計中遇到的具體情況和問題，及時編發(fā)工作動態(tài)予以統(tǒng)一明確和提出要求，及時轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)審計組的好經(jīng)驗、好做法，供全體參審人員參考借鑒。堅持“統(tǒng)一組織領(lǐng)導、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一標準口徑、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一對外公布”的“五統(tǒng)一”組織方式，確保上下步調(diào)一致，標準口徑一致。實行扁平化管理，提高信息傳遞效率，也就是審計署直接指揮到各市審計組，各市審計組遇到困難和問題，直接向?qū)徲嬍鹫埵痉从?，發(fā)現(xiàn)的重大問題直接向?qū)徲嬍饒蟾妗?/p>
三是有效整合審計力量，保障審計工作的獨立性。為減少地方審計機關(guān)可能受到的干擾，這次審計統(tǒng)一整合審計署署機關(guān)各司局、25個派出審計局、18個特派員辦事處和省、市、縣地方各級審計機關(guān)人員，統(tǒng)一編組、統(tǒng)一調(diào)度、共同實施，各省（區(qū)、市）的審計由特派辦牽頭負責，審計組組長由特派員擔任，地市審計組組長由特派辦、業(yè)務司、派出局的司局級領(lǐng)導擔任，各縣區(qū)設審計小組，由各市審計組直接派出，地方審計機關(guān)的參審人員統(tǒng)一加入各審計組并全部在異地進行審計。
四是嚴格組織實施。為規(guī)范審計行為，確保審計質(zhì)量，開展了全過程跟蹤審理；署領(lǐng)導多次赴各地督導，現(xiàn)場督導檢查工作，協(xié)調(diào)解決審計組遇到的困難和問題；統(tǒng)一組織力量成立若干巡回檢查組和調(diào)研組，對各審計組依法履職情況、審計工作方案落實情況、遵守紀律情況和文明審計情況等進行巡回檢查和指導；利用信息化技術(shù)手段，建立了統(tǒng)一的審計指揮平臺、項目管理平臺，對各審計現(xiàn)場實時跟蹤管理，確保有序?qū)嵤?；采?ldquo;大數(shù)據(jù)”技術(shù)，加大相關(guān)數(shù)據(jù)綜合分析力度，鎖定疑點，重點延伸，確保審計工作質(zhì)量。
四、請簡要介紹本次審計抽查地區(qū)的土地出讓收入規(guī)模和抽審地區(qū)建設用地審批情況？
答： 2008年至2013年，抽查地區(qū)土地出讓收入13.34萬億元，支出12.93萬億元，截至2013年底土地出讓收入累計結(jié)余5908.96億元；抽查地區(qū)批準建設用地207.57萬公頃，截至2013年底尚未供應使用建設用地86.66萬公頃。
五、近年來加強土地出讓收支和耕地保護采取哪些措施？取得了哪些成效？
答： 審計結(jié)果表明，有關(guān)部門和地方認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，特別是黨的十八大以來，加強土地出讓收支和土地審批供應管理，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，推進土地節(jié)約集約利用，保守耕地紅線，取得較好成效。
（一）為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要資金支持。
2008年以來，國務院有關(guān)部門和地方政府加強土地出讓收支管理，出臺了相關(guān)管理制度200多項。2008年至2013年，抽查地區(qū)土地出讓支出累計12.93萬億元，其中國務院相關(guān)部門出臺專項計提政策，從土地出讓收入中計提安排用于教育、農(nóng)田水利和保障性安居工程支出3654.72億元。土地出讓收入在保障征地拆遷補償?shù)瘸杀拘灾С龅耐瑫r，為支持社會事業(yè)發(fā)展、提高公共服務水平、應對國際金融危機、抗擊自然災害等提供了大量資金，拉動了投資和消費，促進了經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。
（二）為穩(wěn)定經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力支撐。
2008年以來，國務院有關(guān)部門和地方政府努力控制新增建設用地快速增長，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，滿足了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求，為國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了支撐，共出臺嚴格土地管理、節(jié)約集約用地的相關(guān)制度900多項。從供地總量變化情況看，2013年抽查地區(qū)供地面積38.40萬公頃，比2008年增長1倍，但年度供地增長率從2009年的38.61%下降到2013年的6.73%。從供地結(jié)構(gòu)變化情況看，2013年抽查地區(qū)供地中，工礦倉儲用地占29.58%，比2008年下降5.40個百分點；交通運輸?shù)然A(chǔ)設施用地占20.60%，比2008年增加7.76個百分點；住宅和商業(yè)服務用地占34.56%，比2008年提高了1.58個百分點。
（三）為國家糧食安全提供保障。
國務院有關(guān)部門和地方政府貫徹耕地保護基本國策，落實耕地保護責任。2008年以來國土資源部和各省共出臺耕地保護相關(guān)制度規(guī)定500多項，特別是2013年以來，大力開展土地整治，加快推進永久基本農(nóng)田劃定，加大土地違法違規(guī)執(zhí)法檢查力度，嚴格保護耕地。截至2013年底，29個省耕地保有量比2012年底減少0.30萬公頃，耕地面積下降的趨勢有所緩和，保障了國家糧食安全。
（四）為保障和改善民生發(fā)揮重要作用。
國務院和地方政府歷來高度重視保障被征地拆遷群眾權(quán)益。2008年以來，共出臺相關(guān)制度規(guī)定300多項，特別是2013年以來國務院出臺加快棚戶區(qū)改造工作的意見、推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造等系列政策，進一步加強規(guī)范征地拆遷工作，提高土地出讓收入用于民生的比重，全面落實保障性安居工程用地需求。從土地出讓支出結(jié)構(gòu)變化情況看，2013年抽查地區(qū)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、征地拆遷補償、補助被征地農(nóng)民、保障性安居工程、教育等民生方面的支出為20 568.97億元，占62.24%，比2008年提高了15.40個百分點。從供地數(shù)量變化情況看，2008年至2013年，抽查地區(qū)向保障性安居工程項目供地8.36萬公頃，其中2013年1.68萬公頃，比2008年增長了104.88%，為低收入群體住房提供了用地保障
六、這次審計發(fā)現(xiàn)了哪些主要問題？
答： 從審計情況看，有關(guān)部門和地方在土地出讓收支管理、建設用地審批征收供應和耕地保護等方面，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是少征土地出讓收入，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入，土地出讓收入違規(guī)用于彌補行政經(jīng)費、對外出借、修建樓堂館所等；一些地方和單位少支付、編造虛假資料套取或騙取征地拆遷補償資金；一些地方土地出讓收支核算部規(guī)范，存在滯留財政專戶或直接坐支的問題。
二是違規(guī)超計劃或超規(guī)劃審批、越權(quán)或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地；違規(guī)協(xié)議出讓、虛假“招拍掛”或“毛地”出讓等供地；違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地。
三是地方自行規(guī)劃建設城市新區(qū)，有的突破土地或城市規(guī)劃，有的占用土地長期未用；有的地方違規(guī)審批設立開發(fā)區(qū)或自行擴大開發(fā)區(qū)范圍；有的地區(qū)基本農(nóng)田保護面積少于耕地保護目標責任書確定的考核量，有的地區(qū)劃定的基本農(nóng)田質(zhì)量較差，部分土地整治項目存在補充耕地虛增數(shù)量、質(zhì)量不達標和擠占挪用整治資金等問題。
此外，這次審計針對一些地方為招商引資，采取減征、免征和先征后返等方式，向用地單位減免、返還土地出讓收入，我們將此方面作為審計內(nèi)容進行了重點調(diào)查。2014年以前，也就是此次審計的時間范圍內(nèi)（2008年至2013年）各地減免、返還土地出讓收入比較普遍，但從審計情況看，減免、返還的土地出讓收入大部分用于支持實體經(jīng)濟發(fā)展，依靠土地優(yōu)惠的招商引資項目基本都已落地，為解決就業(yè)、創(chuàng)造稅收、提高了城鄉(xiāng)居民收入等發(fā)揮了重要作用。
七、社會各界都很關(guān)注土地領(lǐng)域的腐敗問題，能透露這方面的情況么？
答： 此次審計過程中對重大違法違紀、重大損失浪費以及亂作為、不作為問題，特別是對于侵害人民群眾利益、官商勾結(jié)、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當利益的問題，堅決予以查處，絕不姑息。目前已經(jīng)移送有關(guān)地方以及紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)等重大違法違紀問題397件，有關(guān)地方和部門正在組織查處。我署將會依法適時公告這次土地審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀問題查處結(jié)果情況。需要說明的是，在這次審計過程中，我們也接到了一些信訪舉報材料。對這些材料，我署高度重視，組織人員專門研究，分類處理：部分舉報材料提供的線索成為審計的重要突破口，為提高審計工作效率和提升審計成果發(fā)揮了積極作用；有的信訪舉報材料，我署已按照信訪條例，移交給省級人民政府信訪部門處理。
八、如何看待當前土地領(lǐng)域存在的問題？
答： 本次審計發(fā)現(xiàn)的問題大多是多年累積形成的，是在我國經(jīng)濟發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未完全到位、經(jīng)濟社會快速發(fā)展用地需求日益增多的背景下產(chǎn)生的，既有法律法規(guī)、政策制度不健全的原因，也有管理不到位、執(zhí)法不嚴格、少數(shù)領(lǐng)導干部政績觀不科學、法治意識淡薄等原因，本次審計發(fā)現(xiàn)的問題大都是在2013年以前發(fā)生的。我們相信，按照黨的十八屆三中、四中全會的部署，隨著土地相關(guān)改革的全面深化和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，隨著依法治國的全面推進和相關(guān)制度不斷健全完善，土地領(lǐng)域存在的相關(guān)問題能夠得到較好的解決。
九、土地審計在促進穩(wěn)增長方面發(fā)揮了哪些作用？
答： 多年來，我署在黨中央、國務院的正確領(lǐng)導下，依法、獨立履行審計監(jiān)督職責，圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”，始終堅持“兩手抓”，一手抓重大違法違紀、重大損失、重大風險隱患、重大履職盡職不到位等問題的查處，一手抓促進深化改革、推進法治、提高績效。特別是在當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，審計工作緊緊圍繞中心、服務大局，堅持依法審計、客觀公正、實事求是，積極主動發(fā)揮作用：
一是堅持歷史地、辯證地、客觀地看待經(jīng)濟運行中的一些問題，既不以現(xiàn)在的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不用過時的制度規(guī)定來衡量當前的創(chuàng)新事項。對突破原有制度規(guī)定的創(chuàng)新舉措或措施，只要符合改革方向，有利于科學發(fā)展、擴大就業(yè)、改善民生，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、利長遠，有利于整合資源、提高績效、集中力量辦大事，有利于生態(tài)建設、環(huán)境保護、有利于科技創(chuàng)新、增強發(fā)展后勁，有利于化解矛盾，防范風險，就給予支持，并促進總結(jié)完善，推動形成新的制度規(guī)定；對深化改革、探索創(chuàng)新中出現(xiàn)的一般性不規(guī)范行為和工作失誤，主要從促進提高規(guī)范的角度，及時給予提示提醒，促進改革完善。對不適應甚至阻礙穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生、防風險的制度規(guī)章、體制機制，積極主動揭示，提出改進完善的建議。
二是及時向有關(guān)部門和地方提出完善體制、機制的意見建議。為確保依法、有序、有效利用土地，推動穩(wěn)增長等政策措施貫徹落實，推進依法治國，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。審計提出的改進和完善土地出讓制度，探索制定土地征收目錄和重大建設項目國家統(tǒng)籌補充耕地政策，將耕地保護責任落實情況納入地方黨政領(lǐng)導干部考核評價體系；統(tǒng)籌城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，推進多規(guī)合一，合理布局城市新區(qū)；加強資金和預算管理，將土地出讓收入全額納入預算；加大對違法違規(guī)用地、侵害群眾利益等行為的查處力度，健全對土地業(yè)務流程全過程的監(jiān)管，強化對權(quán)力的制約和責任追究，促進依法行政等建議，有關(guān)部門正在根據(jù)審計建議完善相關(guān)政策措施。
三是促進盤活存量，推動經(jīng)濟發(fā)展。此次審計將推動盤活存量土地、存量資金作為重點內(nèi)容，揭示和反映了一些地方尚有大量閑置土地沒有開發(fā)利用，大量土地出讓收入結(jié)存沒有安排使用。通過審計監(jiān)督，促進地方深度開發(fā)低效用地，整合盤活存量建設用地，促使一些項目盡快落地，加快開發(fā)建設進度。同時，使存量土地出讓收入盡快盤活使用，確保資金效益及時發(fā)揮。
十、此次土地出讓收支和耕地保護情況審計發(fā)現(xiàn)的問題整改落實情況如何？
答： 各部門、各地區(qū)按照國務院的部署，依法對審計發(fā)現(xiàn)問題開展整改工作，國土資源部根據(jù)審計結(jié)果查處了一批非法占用該耕地、閑置土地的典型案件。截至6月10日，有關(guān)部門和各地初步整改情況如下：
一是各級地方政府采取掛牌督辦、限時整改等措施，防止土地供應和使用過程中的慢作為和不作為，督促用地單位投資項目落地，加快項目開發(fā)建設進度，盤活閑置土地2.55萬公頃，推動穩(wěn)增長宏觀政策措施的落實；盤活存量土地出讓收入2643億元，優(yōu)先投入經(jīng)濟社會發(fā)展急需和民生領(lǐng)域。
二是各級地方政府加大土地執(zhí)法檢查，糾正土地領(lǐng)域違法行為2.4萬起，維護土地市場秩序，進一步推進公開、透明；啟動問責機制，強化責任追究，已嚴肅處理相關(guān)責任人員2500多人。
三是各級地方政府堅持標本兼治，從立長遠、打基礎(chǔ)的角度完善土地管理相關(guān)制度。目前，各地根據(jù)審計建議已制定和完善加強土地出讓收支和耕地保護方面相關(guān)制度2800項。
四是各級地方政府嚴格落實耕地保護責任，采取有效措施保護耕地數(shù)量和質(zhì)量，加快推進永久基本農(nóng)田劃定，積極糾正土地整治和占補平衡中存在的問題。
下一步，我署將繼續(xù)加強跟蹤督促，確保整改落實到位。
十一、審計署今后如何繼續(xù)加強對土地出讓收支和耕地保護情況的審計監(jiān)督？
答： 除單獨組織實施土地出讓收支和耕地保護情況審計外，我署安排的所有審計項目都關(guān)注了土地相關(guān)情況，尤其在地方省級黨委政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和地方財政收支審計等項目中，將這部分內(nèi)容作為審計的重點事項。今后，我署還將結(jié)合開展的自然資源資產(chǎn)離任審計，繼續(xù)加大對土地出讓收支管理、建設用地審批征收供應和耕地保護等情況的審計監(jiān)督。通過審計，推動相關(guān)制度建設和深化改革，促進加強土地出讓收支管理，提高資金使用效益和土地節(jié)約集約利用水平，切實保護耕地，切實維護糧食安全和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用。
