依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)既是審計(jì)機(jī)關(guān)的職業(yè)操守，更是審計(jì)結(jié)果客觀公正的重要保障。1982年憲法奠定了審計(jì)機(jī)關(guān)的法律地位，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)力，《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)范了審計(jì)流程，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系的法制化水平不斷提高，可以說，依法審計(jì)已成為審計(jì)機(jī)關(guān)的核心價(jià)值觀。然而，審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)卻未與法制化建設(shè)同步，尤其在省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)，行政權(quán)力干預(yù)審計(jì)結(jié)果時(shí)有發(fā)生，基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)威不足，審計(jì)監(jiān)督效力受到掣肘。黨的十八屆四中全會(huì)和國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見要求強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位，促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)，并把對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的探索提上議事日程。筆者認(rèn)為，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理工作應(yīng)抓緊研究探索，謹(jǐn)慎開展試點(diǎn)，依法部署實(shí)施，各項(xiàng)工作宜早不宜遲。
一、改革的條件基本成熟
首先，十八屆四中全會(huì)已將審計(jì)監(jiān)督列為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的共識(shí)已經(jīng)形成，眼下只是如何做的問題?！兑捉?jīng)》云：“形而上者謂之道，形而下者謂之器?！钡朗瞧鞯幕辏魇堑赖捏w，器要為道的精進(jìn)而服務(wù)。只要有利于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，任何的體制機(jī)制改革都應(yīng)該大膽的探索和實(shí)施；其次，已實(shí)行省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理的機(jī)關(guān)，如地稅、工商、質(zhì)監(jiān)等部門的管理模式和經(jīng)驗(yàn)可以為審計(jì)機(jī)關(guān)改革提供借鑒；第三，審計(jì)機(jī)關(guān)系行政監(jiān)督部門，非公共服務(wù)窗口單位，審計(jì)體制改革所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響相對(duì)較小，有利于改革的實(shí)施；第四，改革既可以緩解基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)資源不足的困境，還將較大程度的扭轉(zhuǎn)基層審計(jì)機(jī)關(guān)由于獨(dú)立性差而形成的可有可無的尷尬處境，束緊審計(jì)監(jiān)督的每一節(jié)鏈條。
二、統(tǒng)一管理的關(guān)鍵是“人與財(cái)”
人與財(cái)?shù)莫?dú)立程度是審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的主要決定因素。這次對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的探索，研究的重點(diǎn)應(yīng)該是人與財(cái)，這也是改革的難點(diǎn)。目前，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)大部分來自于同級(jí)政府財(cái)經(jīng)管理部門，而非由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部培養(yǎng)產(chǎn)生，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與同級(jí)政府存在千絲萬縷的聯(lián)系。此外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職數(shù)編制、基層審計(jì)人員的考核評(píng)價(jià)晉升也決定于同級(jí)黨委政府。因此，審計(jì)獨(dú)立性受損是不言而喻的，只是各地的程度有所不同。財(cái)?shù)膯栴}也是一樣，不過由于地方各級(jí)政府部門預(yù)算編制相對(duì)規(guī)范，在財(cái)力充足的前提下，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)該問題不大，但是經(jīng)費(fèi)畢竟來自于同級(jí)政府，財(cái)政不獨(dú)立，工作獨(dú)立性必然會(huì)受到影響。
三、需妥善處理的幾個(gè)問題
省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物如何統(tǒng)一管理，方案如何選擇，涉及到若干法律的修改問題。我國(guó)憲法第一百零九條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。我國(guó)審計(jì)法第八條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作；第九條規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。因此，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的實(shí)施必然要以修改上述法律為前提。鑒于審計(jì)署特派辦的工作體制可以較好地維護(hù)審計(jì)獨(dú)立性，根據(jù)審計(jì)法第十條“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作。”的規(guī)定，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理也可以探索省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加派出機(jī)構(gòu)的模式。此外，領(lǐng)導(dǎo)體制改革后的審計(jì)工作報(bào)告機(jī)制應(yīng)如何同步改革，省以下各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與同級(jí)政府和人大的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，是否還需要向其報(bào)告工作等等，都需要慎重考慮。
總之，在憲法框架下，在突出審計(jì)監(jiān)督的時(shí)代要求下，要突破條條框框，敢想敢試，使審計(jì)體制適應(yīng)審計(jì)監(jiān)督的需要，真正發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在完善國(guó)家治理中的重要作用。
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