《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。審計全覆蓋，是國家審計機關(guān)的法定職責，是審計發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況的審計全覆蓋，是提高審計監(jiān)督層次和水平的有效載體，是推動現(xiàn)代責任政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐，是推進依法治國的重要環(huán)節(jié)。
一、審計全覆蓋的涵義
概括地說，全覆蓋就是對法定審計對象和范圍的全面覆蓋。審計全覆蓋，是指審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況進行的審計，做到一定周期內(nèi)對所有審計對象的全覆蓋。其目的在于從不同角度審視公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況，以推動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為全面推進依法治國提供有力支撐。
二、實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑
（一）明確審計目標
審計目標規(guī)定了審計任務，審計任務的實現(xiàn)程度取決于審計內(nèi)容和審計評價。審計內(nèi)容比較寬泛，是個動態(tài)的概念。目前，應將圍繞政策執(zhí)行和決策落實、全口徑預算管理、行政運行成本、政府性債務、財政存量資金以及民生和生態(tài)資金、重大政府投資項目等作為審計重點，重點關(guān)注各領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的政策效果、資金效益和管理效率，促進規(guī)范運行和績效提升。審計評價應與審計內(nèi)容相適應，可以將公共資金的預算績效管理作為審計突破口，選擇一定數(shù)量的資金補助項目進行績效審計評價，推動建立預算績效管理問責機制。
（二）創(chuàng)新審計管理模式
審計計劃管理上，應在對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源分布狀況進行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按其類型、運用主體來建立項目動態(tài)管理庫，測算審計工作量，制訂審計規(guī)劃和年度計劃。審計業(yè)務上，探索以“預算執(zhí)行、經(jīng)濟責任、政府投資”三個類別為平臺，將相關(guān)領(lǐng)域?qū)徲嬳椖窟M行整合，做到項目同步安排、協(xié)同實施、成果共享。內(nèi)部管理上，嘗試整合現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，將計劃管理、業(yè)務實施、項目審理和審計處理等環(huán)節(jié)實行有效分離、相互制衡、有序運轉(zhuǎn)。
（三）整合審計資源
審計機關(guān)在最大限度整合內(nèi)部項目資源和人力資源的基礎(chǔ)上，嘗試創(chuàng)新審計業(yè)務開展方式，即在規(guī)范政府購買服務、建立有效核查機制的前提下，將審計業(yè)務外包給社會中介組織，尋求外部力量支持。對一些常規(guī)內(nèi)容和特殊業(yè)務領(lǐng)域的審計，可充分利用社會審計組織、內(nèi)部審計機構(gòu)、財政評審中心、國資監(jiān)管部門的工作成果。其中，對專業(yè)性強的知識領(lǐng)域，可借助外聘專家團隊予以解決；對關(guān)乎民生的業(yè)務領(lǐng)域，可嘗試借助媒體等渠道，通過公告等形式獲取線索。
（四）完善審計方法
審計技術(shù)手段上，大力推進計算機技術(shù)與審計業(yè)務的深度融合，探索數(shù)字化審計、聯(lián)網(wǎng)審計，為審計全覆蓋提供技術(shù)支撐。審計方式上，應堅持以資金運行過程為牽引，實行地稅、財政“兩上兩下”全方位跟進，既結(jié)合地稅“數(shù)據(jù)大集中”、非稅收入收繳等業(yè)務流程，自下而上跟進稅收、非稅收入及其他收入征管全過程的審計，又結(jié)合財政預算管理系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、賬務系統(tǒng)等，自上而下跟進財政部門預算指標管理、資金分配、撥付，到預算單位用款計劃申請、資金使用，再到具體單位和項目資金核算，到最終資金使用績效全過程的審計。
三、審計全覆蓋應注意的幾個問題
（一）善于把握審計總體概念
實現(xiàn)審計全覆蓋，關(guān)鍵在于實現(xiàn)對重大領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的整體性摸底和系統(tǒng)性評價。為此，審計機關(guān)要在劃分重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，以審計項目為依托，以某一領(lǐng)域全覆蓋為支撐，涵蓋審計對象涉及的所有公共資金、資源運行主體和關(guān)聯(lián)單位，對該領(lǐng)域進行全面摸底，既要對直接單位進行全面審計，又延伸所有層級的下屬單位，形成全局性評價報告，逐漸實現(xiàn)審計監(jiān)督職責范圍內(nèi)的全覆蓋。
（二）合理劃分審計管轄范圍
會計核算制度和財務報告制度是國家基礎(chǔ)性架構(gòu)的微觀要素，是實現(xiàn)審計全覆蓋依賴的制度基礎(chǔ)。只有建立國家整體財務報告、各級政府財務報告，才能更好地確保審計監(jiān)督不留空白點。審計機關(guān)應推動建立與企業(yè)會計準則相銜接、與國際政府會計大體類似的公共會計制度和準則，涵蓋政府、事業(yè)單位等公共主體，制訂更為明細的分類標準和核算科目，在公共機構(gòu)財務報表中突出體現(xiàn)公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的隸屬關(guān)系、使用、處置、權(quán)益分配等情況，進而構(gòu)建涵蓋全部公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的國家整體財務報告框架。在明確各級政府公共資金、國有資產(chǎn)及國有資源隸屬關(guān)系、權(quán)力責任基礎(chǔ)上，合理劃分審計管轄范圍。
（三）增強審計項目的協(xié)同性
目前，省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理正在探索試點，重點劃分國家和省級的審計事權(quán)尤其重要。為更好地實現(xiàn)審計全覆蓋，審計機關(guān)應在審計項目安排上有效統(tǒng)籌，制定五年內(nèi)審計對象全覆蓋的項目計劃，每年根據(jù)臨時性審計項目進行周期調(diào)整，避免周期內(nèi)重復審計，每年都要分析可能存在的審計盲區(qū)及審計項目可能存在的空白點。全覆蓋審計監(jiān)督必然會導致同一審計機關(guān)不同年度甚至同一年度內(nèi)不同審計項目可能涉及同一審計對象，上下級審計機關(guān)不同審計項目的監(jiān)督也可能涉及同一審計對象，這就要求增強上下級審計機關(guān)內(nèi)部各審計項目之間、審計機關(guān)內(nèi)部審計項目之間的協(xié)同性，從而形成更合理的審計計劃安排，整合審計機關(guān)及內(nèi)部職能機構(gòu)的項目資源。（王彭生）
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