【內容提要】
法治是國家治理的基本方式，審計是國家治理的重要組成部分，如何運用“法治思維和法治方式”開展審計監(jiān)督，是審計法制建設迫切需要解決的重要課題。
【主題詞】 國家治理 審計監(jiān)督 法治思維 法治方式
【正文】
黨的十八大，特別是十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將法治的重要性提升到前所未有的高度，明確提出“法治是治國理政的基本方式”，“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。 將審計的地位和作用提升為“權力運行制約和監(jiān)督體系”，強調“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設。”
審計工作是國家治理的重要組成部分，是權力運行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，既是法治的產(chǎn)物，也是法治的工具。法治既是治國理政的基本方式，也是審計工作的出發(fā)點和落腳點。國家審計署在2014年3月印發(fā)了《審計署關于進一步加強審計干部學法用法工作的意見》，要求“切實提高審計干部運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力”，強調審計法制建設的首要任務，就是要落實好十八大和習近平總書記提出的“法治思維和法治方式”。
“法治思維和法治方式”，是基于中國當前法治建設特定階段的特定要求提出來的，具有明確的針對性和現(xiàn)實性，對于全面推進依法治國具有深遠的歷史意義，對于強化審計法治建設同樣具有重大的現(xiàn)實意義。
法治思維強調思想轉變，突出對法治的理念態(tài)度，在思想層面提出了明確要求；法治方式是行為準則，在操作執(zhí)行層面提出了明確要求。法治思維和法治方式從思想和工作兩個層面為實現(xiàn)依法治國指明了具體路徑。
從審計視角來看“法治思維和法治方式”，我們可以得出這樣一個結論：法治思維就是審計工作的核心思維，法治方式就是審計工作的基本方式。如何運用“法治思維和法治方式”開展審計監(jiān)督，是當前審計法制建設迫切需要解決的一個重要課題。
一、從審計視角理解“法治思維”的基本概念
法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式。法治方式就是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維與法治方式是內在和外在的關系，法治方式是法治思維實際作用于行為的外在表現(xiàn)，法治思維影響和決定著法治方式。從審計視角來看，“法治思維”是一種審計理念，法治方式是一種審計過程。即：審計理念影響和決定著審計過程，審計過程是審計理念的外在表現(xiàn)。
（一）法治思維是審計工作的一種價值取向。
“法治思維”是針對“人治思維”和“行政思維”提出的，是建立在社會主義法治理念基礎上的，與依法治國和依法行政有著密切聯(lián)系的概念。法治思維是要按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，是將法律規(guī)定、法律知識、法治理念付諸實施的認識過程，直接關系到依法行政、依法辦事的效果。
審計監(jiān)督的價值取向，就是依法維護國家經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟安全。依法審計就是在法律授權的范圍內，運用法定的手段，捍衛(wèi)法律的尊嚴。依法審計是審計監(jiān)督的基本原則，是維護國家財經(jīng)紀律的根本保證，審計監(jiān)督，要自覺崇尚法律，敬畏法律，遵守法律，嚴格依照法定的職責、權限和程序，正確行使審計監(jiān)督權力，維護國家財經(jīng)法紀，維護人民群眾切身利益，維護法律的尊嚴。
（二）法治思維是審計工作的一種認知過程。
法治思維是一種根據(jù)法律所進行的實踐性思維，是一種受法律觀念和操作方法所影響的認識社會現(xiàn)象、社會事物乃至具體問題的方法論。
法治是依據(jù)法律的治理，是與人治相對立的一種治國方略和社會調控方式。法治思維要求國家的政治運作、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理各個方面的活動，都要依照法律進行，不受任何個人意志的干預，強調法律至上。
審計的法治思維和法治方式，要求審計工作者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯，對發(fā)現(xiàn)或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成報告、結論、決定的思想認識活動與過程。
（三）法治思維是審計工作的一種行為選擇。
法治思維是指以合法性為起點，以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。在這里，法治思維表現(xiàn)為一種行為選擇，當面臨多種問題的解決方式、手段時，能夠準確判斷處理方式是否符合法律規(guī)定和法治精神。所以，法治思維也是審計工作的一種決策方式。
審計監(jiān)督作為國家政治制度的重要組成部分，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的職能部門，必須始終站在國家治理的高度謀劃審計，著眼國家治理的目標部署審計，圍繞國家治理的任務實施審計，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設等各個領域，推動完善國家治理現(xiàn)代化。
二、審計工作離不開“法治思維”的引領
法治思維的意義，在于建立在法治基礎上的一種思維模式，體現(xiàn)了民主、自由、公平、正義的法治精神，是依法治國的科學思維模式。簡單地說，法治思維就是一種從精神到行動的延伸，一種從理念到實踐的對接，一種從表達到權利的實現(xiàn)。
審計工作運用法治思維的意義，就是要把這種精神到行動的延伸、理念到實踐的對接、表達到權利的實現(xiàn)，具體融化到審計工作一個時期的審計規(guī)劃、一個年度的審計計劃、一個管理的制度設計、一個項目的審計方案、一個現(xiàn)象的分析與揭示、一個問題的定性與處理。理由有以下三點：
（一）依法審計是審計工作的核心理念。
法律是審計監(jiān)督工作的方向和依據(jù)，依法審計是我國國家審計最核心的法理精神和最根本的法理指南，它貫穿于從法律賦予審計監(jiān)督權利的起點至審計監(jiān)督對法律負責的終點全過程。
1、審計監(jiān)督的地位由國家法律法規(guī)確定。審計監(jiān)督是憲法確定的國家財政經(jīng)濟管理的基本制度，審計機關的設立、職責、領導體制和獨立性均以憲法形式得到確定，為審計執(zhí)法活動開展提供了有力的法律依據(jù)。審計法、審計法實施條例的制定，也奠定了審計監(jiān)督工作良好的法律基礎。
2、審計監(jiān)督要在法律授予的權限范圍內開展。要按照憲法、審計法和審計法實施條例規(guī)定的審計機關職責、權限和程序，全面正確地履行審計監(jiān)督職責，既不能超越職權亂作為，也不能履職不到位不作為，并逐步實現(xiàn)審計執(zhí)法程序化、透明化，審計結果公開化、公示化，審計責任明確化、落實化。
3、審計監(jiān)督要以法律為準繩。對查處的違法違紀行為，在問題定性、處理處罰和移交移送時，要嚴格依照國家法律、行政法規(guī)以及國務院各部門和地方政府規(guī)章等規(guī)定進行，不可主觀臆斷妄加判定。
由此可見，完備的法律體系是國家審計存在的前提和基礎，國家審計的發(fā)展有賴于法治建設的實施和推進，法治思維必須是審計工作的核心思維。
（二）審計監(jiān)督是依法治國的重要工具。
作為一項獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動，審計工作在促進法治建設中具有獨特優(yōu)勢。
1、監(jiān)督對象的廣泛性，使審計工作能在更廣泛的范圍內促進法治建設。凡是有國家資金的地方和單位，審計都可以介入。審計還可以通過審計執(zhí)法，促進各類被審計對象增強法律意識，在全社會營造學法守法用法的良好法治氛圍，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好法治環(huán)境。
2、監(jiān)督內容的綜合性，使審計工作能在更豐富的領域內促進法治建設。審計監(jiān)督是對與財政資金管理使用相關的經(jīng)濟活動的全面監(jiān)督，涵蓋了財政、金融、投資、民生、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)等各個領域，不但能夠以專業(yè)視角促進某一領域的規(guī)范管理和制度建設，更能夠將審計視角擴展至各相關領域，站在宏觀和全局角度，科學全面地評價法律法規(guī)的質量、效率和效果，增強法律法規(guī)之間的協(xié)調性、系統(tǒng)性，為依法治國提供更合理的頂層設計和決策支持。
3、監(jiān)督活動的實踐性，使審計工作能在更貼近實際的層面，為法治建設提供自下而上的反饋機制。通過深入基層、深入實際，開展審計調查，了解已制定法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在實施過程中存在的問題，以及需要進一步用法律法規(guī)來調整和規(guī)范的各種實際問題，并及時反饋給相關部門，為國家法律法規(guī)的修改、補充和廢止提供充分的實證依據(jù)。
4、監(jiān)督方式的經(jīng)常性，使審計工作能在促進法治建設方面更加具有主動性和靈活性。公安、檢察、法院和紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督，受立案程序和條件的限制，是一種被動的監(jiān)督模式。審計監(jiān)督可以通過編制年度審計項目計劃，實現(xiàn)監(jiān)督的經(jīng)?；槿敕绞礁又鲃?，介入時點也更加靈活，實現(xiàn)全過程的跟蹤監(jiān)督，審計這種獨有的監(jiān)督模式，在促進國家法治建設作用方面更加全面高效。
（三）法治建設是審計機關的首要任務。
審計工作強調法治思維的目的，就是要推動審計的法治建設。推進法治建設是審計工作的出發(fā)點和落腳點，這里有三層含義：一是維護和執(zhí)行現(xiàn)有法律，二是推進現(xiàn)有法律體系的改進和完善，三是監(jiān)督和促進依法行政。審計工作始終從這三方面著手，促進國家法治建設發(fā)展。
1、始終堅持揭露重大違法違規(guī)問題。注重發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀或者犯罪的案件線索，加強與紀檢監(jiān)察和司法機關的協(xié)作配合，嚴厲查處違法違紀行為，促進法律法規(guī)規(guī)定的嚴格執(zhí)行，嚴肅財經(jīng)法紀，維護國家法律尊嚴。
2、始終堅持揭露體制機制制度問題。著力分析體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，注重從宏觀和全局角度，揭示、分析和反映問題，提出改進和完善體制機制制度的審計建議，促進建立健全相關法律法規(guī)制度。
3、始終堅持對權力運行的監(jiān)督和制約。強化對政府及各部門的政府投資審計、經(jīng)濟責任審計、專項資金審計、財政預算審計，實現(xiàn)對國家資金的監(jiān)督全覆蓋，促進政府官員守法、守紀、守規(guī)、盡責，增強廉潔自律的意識和能力，正確行使國家權力。
三、審計機關培養(yǎng)法治思維的基本路徑
法治思維是一種先進的治國理念，蘊含著權力有限、民主行政、正當程序、責任行政的多重內涵。法治思維的形成需要不斷的學習，長期堅定的實踐和積極主動的培育。審計機關應當充分認識法治思維的重要性和緊迫性，通過有效的路徑和方法，培育審計人員的法治思維和法治方式，提高依法履行審計職責的能力。
（一）強化法律法規(guī)的學習培訓，形成牢固的法治理念。
思維模式的形成，和人們掌握的知識有著密不可分的關系，法治思維的培養(yǎng)應建立在對法律規(guī)范、法律原則、法律精神的正確理解的基礎上。審計機關應結合國家一系列普法活動，組織審計人員對法律知識的學習，不僅要學習明確的法律條文，更要對法律精神以及法理理論進行正確的解讀。因為每一條的法律規(guī)定都蘊含著法律精神的表達，只有對法律的精神有了準確的把握，才能吃透法律規(guī)定的真正要義，才會在運用法律規(guī)范時做到準確適當。
（二）嚴格執(zhí)法程序的遵守執(zhí)行，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
程序公正是現(xiàn)代法治國家共同的價值取向。法律的形式性和程序性是保證司法公證的理性柵欄，這一論斷在審計監(jiān)督領域也同樣適用。
審計人員在執(zhí)法的過程中應嚴格按照法律規(guī)定的方式、步驟和時限，不能有絲毫逾越。審計執(zhí)法應遵循法定的程序，從年度審計計劃的制定，到審計通知書的制發(fā)，再到審計實施過程，直到審計報告和審計決定的下達，審計整改結果的追蹤，審計結果的公告，均有嚴格的規(guī)范準則，不得更改變通，不能簡化省略。
嚴格遵守執(zhí)法程序，能讓審計人員在長期的實踐中加深對程序公正重要性的理解，而這一系列程序，必然有與被審計單位的博弈，有社會公眾對審計執(zhí)法行為的檢視，有紀檢、司法機關的監(jiān)督。這些力量的存在，無形中會增強審計人員執(zhí)法的謹慎性和規(guī)范性，加強自身法治修養(yǎng)，營造良好法治氛圍，形成法治思維的自覺習慣。
（三）建立嚴謹?shù)倪`法追究制度，約束公權的依法行使。
長期行政權力的過度膨脹，在執(zhí)法過程中，經(jīng)常有考慮政治因素，試圖實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果相統(tǒng)一的思維慣性，甚至將政治效果和社會效果凌駕于法律效果之上，對法律規(guī)定的精神和原則采取規(guī)避和忽視的態(tài)度，扭曲了法治的基本價值要義。
法治思維就是要對公權力的行使進行約束，讓公權力在法律制度的框架內運行。如果有突破法制框架的行為，就必須承擔相應的責任。
責任追究機制的第一責任主體就是審計機關自身，審計機關在加強依法審計引導的同時，要建立執(zhí)法責任追究制度，對審計人員作出的違法行為予以防范、預警和制止，并依法采取措施進行相應的懲罰，行為后果嚴重，需要移交給其他部門處理的，不能姑息和縱容。
司法、紀檢、監(jiān)察機關按照法律規(guī)定的職權，對審計機關和審計人員的行為進行監(jiān)督，這是責任追究機制的重要組成部分。社會公眾、媒體的監(jiān)督，也是審計責任追究機制重要組成部分。通過建立系統(tǒng)規(guī)范的責任追究機制，將審計機關自身責任機制的健全與外部監(jiān)督力量的有效結合，產(chǎn)生內外合力，促使審計人員在每一次執(zhí)法時都能秉承對法律的敬畏之心，作出符合法治的行為和決定，這種行為習慣的慢慢累積，在實踐中充分遵循法治的理論和邏輯，促進審計人員在不斷的自我警示下，養(yǎng)成運用法治思維的慣性方式。
違法責任追究機制的建立，還能夠讓審計監(jiān)督職權的行使拋卻諸多顧慮，比如人情、政治、經(jīng)濟等法外因素的影響，真正以法治的公平正義為價值指導，將法治思維貫穿于審計執(zhí)法的全過程。（孫東華 李先秋）
【參考文獻】
1、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月29日審計署網(wǎng)站）
2、習近平：《改革要運用法治思維和法治方式——中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話》（2014年2月28日新浪網(wǎng)）
3、審計署：《審計署關于進一步加強審計干部學法用法工作的意見》（2014年03月05日審計署網(wǎng)站）
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