本報記者 劉世昕
一份由22條內(nèi)容構(gòu)成的“國字號”文件勾勒出了未來我國審計全覆蓋的范圍——凡是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源都要審計；不僅有傳統(tǒng)意義上對財政資金的審計，還有對中央出臺的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”的政策落實情況的審計。
今天，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》），清晰定位出審計將在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮作用的領(lǐng)域。這是我國首次從國家治理角度對未來審計工作做出總體部署。
在審計署副審計長孫寶厚看來，《意見》圈定了未來審計工作的重點：要通過審計資金流向，推進中央的政令暢通、監(jiān)督重大決策的落實；要利用約束三公經(jīng)費等手段，促進廉潔政府、簡樸政府、法治政府的建立；要跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題的整改，促使問題少發(fā)生、不發(fā)生?！兑庖姟返某雠_，使審計的重點更加明確了、職責(zé)更加清晰了、保障更有力了、地位也更高了。
從資金審計到政策審計
作為審計署的特約審計員，北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長蔡洪濱教授注意到，在《意見》中，審計被賦予了“促進國家重大決策部署落實”的保障作用。在他看來，這個表述比以往審計聚焦在“公共資金的合規(guī)性使用”更進了一步。
“這意味著，審計不僅要查賬，還要關(guān)注國家的重大決策是否在地方被較好地執(zhí)行。”蔡洪濱說，“在學(xué)界，審計已經(jīng)被認(rèn)為是國家治理的重要組成部分?！?/P>
他解釋說，政令暢通是提高國家治理的重要前提。但實際情況是，由于缺乏有效的監(jiān)督手段，地方不執(zhí)行中央政令的信息難以被發(fā)現(xiàn)。正是信息的不對稱使得有些地方在執(zhí)行中央政令的時候習(xí)慣了“打折扣”，而審計對數(shù)據(jù)信息的挖掘可以解決中央和地方信息不對稱的問題，揭示出那些被打折執(zhí)行的政令。審計所獲得的數(shù)據(jù)信息可以作為下一步中央決策的重要依據(jù)。
審計署審計科研所所長崔振龍則從資金的角度解釋，為什么審計可以促進國家重大政策落實。他說，任何行為背后都有資金的流動，審計對資金的關(guān)注，可以揭示出地方財政資金的流向是否與中央的政令保持一致。
比如，中央強調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，那么財政的資金就應(yīng)該偏向醫(yī)療、教育、環(huán)保等民生領(lǐng)域，從被限制的落后產(chǎn)能的領(lǐng)域退出。如果發(fā)揮“四兩撥千斤”作用的財政資金還在大規(guī)模地進入限制領(lǐng)域，那么就說明，這個地方無視中央政令。
孫寶厚說，近年來，審計署已經(jīng)嘗試對一些中央政令的執(zhí)行情況進行審計，可以從審計署近年來發(fā)布的審計結(jié)果公告中找到多個這樣的案例。
典型的例子是，審計署連續(xù)多年對全國保障房建設(shè)情況進行審計，通過審計揭示出一些地方由于在土地配置、資金支持等方面不力，導(dǎo)致保障房建設(shè)任務(wù)不能按期完成的問題。
孫寶厚告訴記者，《意見》要求審計部門要持續(xù)地對政策落實情況進行跟蹤審計，特別要對“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”等政策的部署、執(zhí)行進度和實際效果進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方有令不行、有禁不止的行為。
除了關(guān)注中央政策是否被有力執(zhí)行外，蔡洪濱注意到，此次《意見》還強調(diào)，審計要發(fā)揮催化劑的作用推動改革。在他看來，這與近年來審計從制度層面揭示問題的特點是一脈相承的。
孫寶厚說，近年來，審計署向全國人大常委會提交的審計報告有一個特點，總是提出一些屢審屢犯的問題背后存在的機制和體制問題。有的問題只能靠機制和體制改革來推進，事實上，國家層面也在推動一些制度層面的改革。從這個意義上來說，審計推動了很多改革“第一公里”的起步。同樣，對體制機制問題的跟蹤審計，也有利于發(fā)現(xiàn)改革“最后一公里”的障礙在哪里。
全覆蓋的邏輯下，審計是反腐利器
《意見》還有一個最大的特點——首次提出了審計全覆蓋的概念。孫寶厚介紹說，全覆蓋是指，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計。
這意味著，有的人可能并不是公職人員，有的部門不是政府部門，但只要使用了公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，都有可能被審計。
比如，一個項目的負(fù)責(zé)人，盡管不是公職人員，但因為他負(fù)責(zé)的項目中，有國有資產(chǎn)或國有資源，那么他也可能成為被審計的對象。
孫寶厚說，國家審計將覆蓋所有公共資金和機構(gòu)，監(jiān)督領(lǐng)域涉及經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，最有條件發(fā)現(xiàn)國家資金、資產(chǎn)或資源被侵害，所以能夠及時有效地發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)案件線索。
除了全覆蓋的反腐優(yōu)勢外，崔振龍認(rèn)為，通過對近年來審計發(fā)現(xiàn)案件線索的分析，《意見》還提出，要對財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地和礦產(chǎn)資源交易6個腐敗高發(fā)領(lǐng)域，加大審計力度，揭露其中可能存在的以權(quán)謀私、失職瀆職、內(nèi)幕交易等問題，促進廉潔政府的建設(shè)。
2008年以來，我國全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計。6年多來，全國審計機關(guān)共審計領(lǐng)導(dǎo)干部22多萬人次，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額1000多億元，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其他人員有2580多人被移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)處理。經(jīng)濟責(zé)任審計已成為對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的重要手段。
《意見》也著重提到要通過經(jīng)濟責(zé)任審計，推動領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。
孫寶厚說，未來，審計機關(guān)還將進一步加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，特別要檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守規(guī)盡責(zé)情況，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為、有效作為，切實履職盡責(zé)；同時依法依紀(jì)，反映不作為、慢作為、亂作為的問題，健全責(zé)任追究和問責(zé)機制，使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行受到監(jiān)督和制約。
整改情況將成為地方政府考核獎懲依據(jù)
近年來，以審計署特約審計員的身份，蔡洪濱參與了地方債等多個項目的審計，也曾目睹審計人員在審計過程中遇到的種種尷尬。其中包括，被審計單位拖延拒絕提供會計資料、對審計提出的事項置之不理等問題。
此次國務(wù)院發(fā)布的《意見》不僅對審計的范圍進行了明確的規(guī)定，還對被審計單位和地方政府需要履行的責(zé)任提出了明確要求。在蔡洪濱看來，《意見》中類似“各級政府每年要專題研究審計整改工作”的規(guī)定，必將使地方政府高度重視審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。
《意見》中提到大量與被審計單位相關(guān)的責(zé)任。如被審計單位“要依法、及時、全面提供審計所需要的財務(wù)會計、業(yè)務(wù)和管理等資料，不得制定限制向?qū)徲嫏C關(guān)提供資料的規(guī)定”。
目前，全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴(yán)重不足。如果再遇到一些被審計單位的推諉和阻撓，就將嚴(yán)重影響審計部門對國家“錢袋子”和國有資源、資產(chǎn)的監(jiān)管效率。審計人員希望，財政資金、國有資本、國有資源的使用者們都能清楚地認(rèn)識到，依法、及時、全面提供審計所需資料（其中包括電子數(shù)據(jù)資料），是他們不可推卸的責(zé)任，也是來自法規(guī)的約束。
除了提供資料、協(xié)助審計外，《意見》還對被審計單位如何整改審計發(fā)現(xiàn)的問題提出明確要求。
崔振龍說，關(guān)于整改，《意見》提出了很多具體明確的要求。比如，要求被審計單位的主要負(fù)責(zé)人要作為問題整改的第一責(zé)任人，整改的結(jié)果既要告知審計部門，還要向社會公告；各地區(qū)、各部門要把審計結(jié)果及其整改情況作為考核獎懲的依據(jù)；對整改不到位的，地方政府要與被審計單位的負(fù)責(zé)人進行約談，對屢審屢犯的要嚴(yán)格追責(zé)。
孫寶厚說，此次《意見》的出臺意義重大，對審計相關(guān)工作作出了很多具體明確的規(guī)定，而對審計機關(guān)和人員自身來說，擔(dān)子也更重。從目前情況來看，審計力量不足，與全覆蓋的要求有一定差距。所以，未來審計部門自身也需要在職業(yè)化上下功夫，提升審計隊伍的專業(yè)化水平。審計部門將加倍努力，加大審計監(jiān)督力度，加強審計隊伍建設(shè)，改進審計方法，進一步健全和完善與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制，努力完成黨中央、國務(wù)院的重托，不辜負(fù)人民的期盼。
本報北京10月27日電
