在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民的意愿使用，并致力產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。為約束和引導(dǎo)政府（部門與官員）對(duì)人民的受托責(zé)任——涵蓋公共資源管理的合規(guī)性責(zé)任和績(jī)效責(zé)任，一個(gè)強(qiáng)大有效的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)制度絕對(duì)不可或缺并且極端重要。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，中國(guó)在這兩個(gè)方面都取得了顯著進(jìn)步。但由于各種原因，無(wú)論與國(guó)際先進(jìn)水平相比，還是與應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的客觀要求相比，差距依然很大。

在過(guò)去20年中，若以公共支出規(guī)模測(cè)量，中國(guó)五級(jí)政府作為一個(gè)整體，已快速完成了由貧困政府向富裕政府的歷史性轉(zhuǎn)變。按照2014年政府預(yù)算報(bào)告公布的四本預(yù)算的支出總額測(cè)量，目前公共支出占GDP的比率高達(dá)45%，為世界各國(guó)所罕見(jiàn)。這些公共支出連同龐大的非財(cái)政公共資源——包括國(guó)有企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)辦公資產(chǎn)、國(guó)有自然資源和其他公共資產(chǎn)，為國(guó)家治理奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共資源能否得到妥善管理，特別是與其緊密相連的國(guó)家重大決策部署與有關(guān)政府措施的貫徹落實(shí)，不僅攸關(guān)全體人民的核心利益，也攸關(guān)執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力，并在很大程度上決定了國(guó)家治理的性質(zhì)和結(jié)果——劣治還是善治（good governance）。正是主要通過(guò)約束和引導(dǎo)政府對(duì)人民的受托責(zé)任，審計(jì)得以在守護(hù)公共利益和促進(jìn)國(guó)家善治中，扮演獨(dú)特而關(guān)鍵的角色，發(fā)揮至關(guān)緊要的作用。受托責(zé)任（accountability）以及支持受托責(zé)任的透明度機(jī)制和其他機(jī)制，也是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的靈魂和基石。

保障受托責(zé)任機(jī)制有效性最重要的前提條件之一，就是打造強(qiáng)大的、權(quán)威性的、有足夠能力依法履行審計(jì)職責(zé)的審計(jì)機(jī)關(guān)。這也意味著所有被審計(jì)對(duì)象，包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、部門和公共官員，切實(shí)負(fù)有配合、協(xié)助和支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展工作之法定義務(wù)和責(zé)任。任何妨礙或抵觸之舉都將削弱審計(jì)的職責(zé)與質(zhì)量，并可能觸犯相關(guān)法律與法規(guī)。在實(shí)踐中，此類現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?！秾徲?jì)意見(jiàn)》為此清晰界定了被審計(jì)對(duì)象的三類責(zé)任：（1）依法接受審計(jì)監(jiān)督，（2）提供完整準(zhǔn)確真實(shí)的電子數(shù)據(jù)，（3）積極協(xié)助審計(jì)工作。審計(jì)工作機(jī)制的這些改進(jìn)，可望為掃除被審計(jì)單位的不當(dāng)作為鋪平道路，長(zhǎng)久以來(lái)審計(jì)“進(jìn)門難、看賬難、取證難”的局面也可能得到明顯改觀。

為強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的地位、權(quán)威性和獨(dú)立性，《審計(jì)意見(jiàn)》還就組織領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，作了四項(xiàng)重大規(guī)定：（1）地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要依法直接領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)并定期聽(tīng)取審計(jì)工作匯報(bào)，（2）把審計(jì)結(jié)果作為相關(guān)決策的重要依據(jù)，（3）審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展工作——包括向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果——不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，（4）在年度財(cái)政預(yù)算中切實(shí)保障本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)。強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威和地位，可謂《審計(jì)意見(jiàn)》的第一大亮點(diǎn)。

受托責(zé)任的核心成分是決策責(zé)任——包括國(guó)家重大決策部署落實(shí)的責(zé)任。發(fā)揮中國(guó)基本政治制度和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，均要求集中財(cái)力辦大事，促進(jìn)政令暢通因而比其他任何國(guó)家都更重要，否則，國(guó)家治理能力很容易落空，在改革進(jìn)入“深水區(qū)”的環(huán)境下尤其如此。多年來(lái)，主要由于部門利益、地方利益與國(guó)家利益間的潛在沖突，“議而難決、決而難行、行而難破”式的政策梗阻和執(zhí)行力問(wèn)題，嚴(yán)重制約了國(guó)家治理能力，也延遲了拓展改革開(kāi)放廣度與深度的進(jìn)程。為此，《審計(jì)意見(jiàn)》從政策措施貫徹落實(shí)、公共資金安全高效、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、民生與生態(tài)文明、深化改革這五個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)了審計(jì)對(duì)促進(jìn)重大決策落實(shí)的保障作用。這是第二大亮點(diǎn)。

受托責(zé)任的有效性高度依賴于問(wèn)責(zé)制的有效性。與西方國(guó)家“以權(quán)力制約權(quán)力”的政治理念不同，中國(guó)的政治理念和政治體制立基于以責(zé)任制約權(quán)力——把權(quán)力關(guān)進(jìn)“問(wèn)責(zé)制的籠子”。在這方面，審計(jì)主要通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制的運(yùn)作發(fā)揮作用。為此，《審計(jì)意見(jiàn)》明確提出審計(jì)要為建設(shè)“廉潔政府、儉樸政府、法治政府”提供有力支持，強(qiáng)化審計(jì)在依法行政、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)（經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)）和整改問(wèn)責(zé)方面的監(jiān)督作用。國(guó)家審計(jì)的功能和作用雖然是多方面的，但其精華集中體現(xiàn)在審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)建議部分。審計(jì)署向社會(huì)披露的審計(jì)報(bào)告中揭示的問(wèn)題之普遍與嚴(yán)重，曾一度刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，但近年有衰弱之勢(shì)，究其根本原因，或可追溯至“見(jiàn)怪之怪”之社會(huì)心態(tài)。這種心態(tài)之形成，與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)嚴(yán)重滯后密不可分。長(zhǎng)此以往，后果不堪設(shè)想。鑒于此，《審計(jì)意見(jiàn)》將審計(jì)監(jiān)督延伸至整改落實(shí)之監(jiān)督，規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)要建立整改檢查跟蹤機(jī)制”，“把審計(jì)結(jié)果及其整改情況作為考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)”，“被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人”，以及整改意見(jiàn)須書面告知和向社會(huì)公開(kāi)，顯示審計(jì)監(jiān)督的范圍和力度將得到前所未有的系統(tǒng)強(qiáng)化。

受托責(zé)任也依賴于專業(yè)化的審計(jì)模式。隨著政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的規(guī)模和作用不斷擴(kuò)大，審計(jì)工作也變得越來(lái)越復(fù)雜化和專業(yè)化?！叭撕?zhàn)術(shù)”的四處出擊越來(lái)越不能適應(yīng)新的形勢(shì)。中國(guó)的審計(jì)改革必須走專業(yè)化審計(jì)的道路。專業(yè)化審計(jì)模式至少有三個(gè)構(gòu)成要素：（1）素質(zhì)（專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和組織能力）過(guò)硬的審計(jì)隊(duì)伍，（2）現(xiàn)代化的審計(jì)數(shù)據(jù)（信息化）系統(tǒng)，（3）對(duì)社會(huì)審計(jì)資源的充分利用?！秾徲?jì)意見(jiàn)》關(guān)于提升審計(jì)能力的規(guī)定，包括審計(jì)人員職業(yè)保障制度、專業(yè)技術(shù)資格制度、教育培訓(xùn)體系、向社會(huì)購(gòu)買審計(jì)服務(wù)、構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的規(guī)定，無(wú)不體現(xiàn)了專業(yè)化審計(jì)模式的內(nèi)在要素。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授）