2012年，中央財政轉(zhuǎn)移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”資金高達420億元，但截至當年年底，這筆本應該在節(jié)能減排領域發(fā)生效益的資金，還有177.45億元趴在各級財政或主管部門的賬上，沒有撥付到位。
更令人難以相信的是，在撥付到項目單位的資金中，居然有7.73億元被虛報冒領、擠占挪用。而那些已經(jīng)拿到錢的項目，還有相當?shù)囊徊糠纸ㄔO進度緩慢，沒有按期達到節(jié)能目標。
這意味著，420億元與節(jié)能相關的轉(zhuǎn)移支付資金，42%還躺在賬面上按兵不動，而花出去的錢也有相當一部分沒有發(fā)揮效益。
這組令人匪夷所思的數(shù)字出現(xiàn)在審計署審計長劉家義今天向全國人大常委會所作的審計報告中。
為了摸清楚中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，2012年，審計署選擇“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”等三款轉(zhuǎn)移支付資金，一直從中央追到地方，首次對某一款資金做到撥付環(huán)節(jié)的全覆蓋審計。
審計署有關部門負責人介紹說，審計署動用700名審計人員、耗時4個月追蹤每筆錢的流向，就是為了揭示在當前政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配的背景下，財政資金使用效率不高的問題，力促推進財政體制的改革。
而這個話題，審計署已經(jīng)連續(xù)7年在向全國人大常委會提交的審計報告中提及，只不過這一次結(jié)合18個省份的財政運行情況更加系統(tǒng)地剖析了現(xiàn)行財政體制運行與當前深化改革和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式不相適應之處。
必須提及的背景是，不管是去年黨的十八大報告，還是今年3月公布的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》都強調(diào)，要處理好政府與市場的關系，健全中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，全面深化改革。
財政的越位與缺位
一個不容忽視的事實是，近年來，財政收入高速增長的勢頭已經(jīng)放緩，但民生等方面的剛性需求卻在持續(xù)上漲，這就更需要厘清，哪些錢該政府花，哪些該由市場埋單，財政資金既不能越位，更不能缺位。
現(xiàn)實的情況是，長期以來，政府的職能范圍不夠清晰，不該政府花的錢，政府出手了，該政府管的，又出現(xiàn)真空。
審計工作報告指出，有的地方還在用財政資金補貼競爭性企業(yè)。被審計的18個省份中，近兩年來，有75億元財政資金用于補貼或興辦競爭性企業(yè)，其中8億元補給了限制類行業(yè)。但另一方面，該政府管的民生等領域卻投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。
在審計署財政審計司馬曉方副司長看來，由于沒有嚴格界定政府與市場的關系，財政資金的缺位與越位，嚴重影響國家的財經(jīng)秩序和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
需要劃清楚的，還有中央政府和地方政府的事權(quán)。馬曉方介紹說，目前中央和地方共同承擔許多事項的支出責任，但教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責任多數(shù)未明確。少數(shù)明確了支出責任的事項，卻又存在上下級政府交叉安排支出，各級政府職責不清、支出重疊的問題。
在劃分清楚中央和地方的事權(quán)后，亟待提上改革議事日程的是劃分中央與地方之間的財權(quán)，使得中央、地方間的事權(quán)和財權(quán)相匹配。目前主要的問題是，各級政府間財權(quán)劃分不夠合理，特別是，地方財稅體系建設相對滯后，地方政府缺乏收入及預算自主權(quán)。
近年來，中央財政不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，2012年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總量比2008年增長近一倍，在縮小東西部地區(qū)的財力差距、保障民生方面發(fā)揮了重要作用，但轉(zhuǎn)移支付越來越偏離了公共財政的應有之義。
比如，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出比例越來越高，專項用途轉(zhuǎn)移支付占一般轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高，這些不合理的支出結(jié)構(gòu)為老百姓所說的“跑部錢進”埋下隱患。
馬曉方介紹說，政府間事權(quán)與財權(quán)相匹配的改革、轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化都是中央政府正在推進的財政體制改革的重要內(nèi)容。對此，審計署也建議，當前改革的重點是合理劃分各級政府間事權(quán)，能明確的事權(quán)盡快通過法律法規(guī)確定，暫時不能明確事權(quán)的也應界定支出責任。
另外，要按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)。在轉(zhuǎn)移支付方面，要提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格轉(zhuǎn)移支付設立的審批權(quán)限和程序。
納稅人的錢有沒有用在刀刃上
在審計工作報告中，劉家義審計長專門指出，“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需要。
如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396億元。
基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339億元，電影事業(yè)發(fā)展專項資金當年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元。
地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省份本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。
審計署辦公廳有關部門負責人說，與往年審計報告相比，今年的審計報告不僅關注財政資金使用的合法性，更關注納稅人的錢究竟有沒有用在刀刃上、使用的效率如何。
馬曉方介紹說，這些“動不了”的錢，說明我國的財政收支結(jié)構(gòu)還存在問題，亟待優(yōu)化。
除了閑置資金趴在賬上動不了，影響財政資金的使用效率外，轉(zhuǎn)移支付過程中的責任不清也導致一些財政資金使用存在閑置問題。
420億元的能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用的轉(zhuǎn)移支付資金沒有發(fā)揮既定的減排效果就是典型的例子。
這也是轉(zhuǎn)移支付資金普遍存在的“重分配、輕管理”、“重投入、輕效果”的問題。
納稅人的錢沒用在刀刃上的另一個直接體現(xiàn)是，一些部門對會議費和因公出國費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張。特別是，一些部門未經(jīng)批準或計劃外召開會議、出國；擴大會議或出國支出范圍，提高開支標準；有的還轉(zhuǎn)嫁費用或擠占其他支出。
中央政府早在2006年就要求中央部門開展財政資金使用的績效評估，但截至2012年，中央部門開展績效評價的項目資金只占項目預算的1.5%。
對此，審計署的建議是，當前優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)的重點是，注重增收節(jié)支、厲行勤儉節(jié)約，嚴格控制一般性支出和三公經(jīng)費，降低行政成本，提高行政效能。
政府財務報告何時試水
究竟哪些錢該納入國家的錢袋子？從1996年起，我國就開始加強對預算外資金的管理，建立全口徑的預算體系，這意味著所有的政府性收支都要納入預算進行管理。從1996年的建立政府性基金預算，到2007年的試編國有資本經(jīng)營預算，到2010年的試編社會保險基金預算，目前，我國正在朝著建立涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的全口徑預算體系邁進。
10多年的改革使得政府的收支基本都歸攏到預算的盤子里了，但伴隨的問題是，各項預算的功能定位不夠清晰，導致支出出現(xiàn)交叉重疊。
劉家義在審計工作報告中指出，2012年的扶貧、醫(yī)療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577億元、33億元；對國資委管理的中央企業(yè)，國有資本經(jīng)營預算、公共財政預算、政府性經(jīng)濟預算分別安排825億元、1138億元、128億元，其中對20戶企業(yè)的專項補助支持對象相同、項目內(nèi)容基本類同。
審計署有關部門負責人說，要解決這些問題，應通過法律明確各本預算收支范圍和功能定位，規(guī)范各本預算間資金調(diào)劑使用的程序，加大國有資本經(jīng)營預算收入用于民生領域的投入力度，改革現(xiàn)有預算編制方式，使國有資本經(jīng)營收益更好地用于國家經(jīng)濟重大項目。
2011年的審計報告中曾披露，截至2010年年底，我國地方債務的總額為10.7萬億，今年的審計工作報告依然對地方債有所著墨，只不過這次是對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務情況進行披露。
審計工作報告指出，當前地方政府性債務存在債務規(guī)模增長過快、部分地區(qū)債務風險凸顯等問題。
在馬曉方看來，現(xiàn)有的地方政府性債務評估不足以反映政府的資產(chǎn)安全性，更能反映地方資產(chǎn)負債情況的可能是政府財務報告。對此，審計署也建議，未來應該試點政府財務報告制度，編制包括政府資產(chǎn)負債、現(xiàn)金流量等內(nèi)容的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效。
本報北京6月27日電
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