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關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告

【時間:2013年06月27日】【來源:審計署辦公廳】字號：【大】【中】【小】

關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2013年6月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上

審計署審計長劉家義

全國人民代表大會常務(wù)委員會：
    我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。
    2012年，審計署在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和審計法等法律法規(guī)，圍繞黨和國家工作中心，加強對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金、重大政策執(zhí)行的審計監(jiān)督。從審計情況看，各部門各地區(qū)認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國人大五次會議有關(guān)決議，努力推進各方面工作，保持了經(jīng)濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展，完成了全國人大批準(zhǔn)的2012年度預(yù)算任務(wù)。中央公共財政收入年初預(yù)算為55 920億元，預(yù)算執(zhí)行報告數(shù)為56 132.42億元，決算草案報告數(shù)為56 175.23億元，加上年初從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2700億元，使用的收入總量為58 875.23億元；中央公共財政支出年初預(yù)算為64 120億元，預(yù)算執(zhí)行報告數(shù)為64 148.27億元，決算草案報告數(shù)為64 126.31億元，加上補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金248.92億元，支出總量為64 375.23億元；中央公共財政赤字為5500億元，與預(yù)算持平；年末中央財政國債余額為77 565.7億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額之內(nèi)。
    ——實施積極的財政政策，財政的保障和調(diào)控能力不斷增強。在加大結(jié)構(gòu)性減稅、擴大“營改增”試點的基礎(chǔ)上，依法加強收入征管，中央公共財政收入比上年增長9.4%。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，中央財政住房保障、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出分別增長44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%，有效發(fā)揮財政政策在推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的作用。
    ——推進財政管理改革，預(yù)算的規(guī)范化和公開程度不斷提高。完善縣級基本財力保障機制，中央財政獎補資金比上年增長38.7%，基本消除了縣級基本財力缺口。實行全口徑預(yù)算管理，政府預(yù)算體系更加完善，納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的企業(yè)增加到963戶。預(yù)決算公開實現(xiàn)常態(tài)化、機制化，97個中央部門公開了部門預(yù)算，“三公經(jīng)費”公開取得重要進展。
    ——依法整改上年審計查出的問題，財政財務(wù)相關(guān)制度建設(shè)不斷加強。各單位和地區(qū)補征稅款、追回資金、調(diào)整賬目等涉及1056億元，挽回和避免損失137億元，糾正違規(guī)用地30多萬畝；根據(jù)審計建議，制定完善規(guī)章制度1600多項；審計查出的112起案件線索移送有關(guān)部門依法查處后，已有660多人被依法處理。具體整改情況，國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告，審計署已于2013年1月16日向社會公告。
    一、財政管理審計情況
    重點審計了公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況，以及中央財政決算草案的編制等情況。從審計情況看，2012年，財政部和發(fā)展改革委等部門注重加強統(tǒng)籌管理，突出民生等重點支出，從嚴(yán)控制一般性支出，推進預(yù)算公開和投資項目公示制度，預(yù)算和投資管理水平有所提高。但財政管理制度還不夠健全，預(yù)算執(zhí)行中變動較多，財政資金的使用績效也亟需提高。
    （一）公共財政預(yù)算管理情況。
    1．有些事項列報不規(guī)范。財政部向全國人大報告預(yù)算執(zhí)行情況時，未報告中國清潔發(fā)展機制基金運營收入等5.95億元。財政部在執(zhí)行全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算中，下劃本級支出129.08億元，上劃轉(zhuǎn)移支付177.83億元。
    2. 年初部分預(yù)算仍未落實到項目和單位。據(jù)實結(jié)算項目中，科技重大專項預(yù)算146.46億元僅列示了總數(shù)；批復(fù)的部門預(yù)算中，有118.92億元是14個部門的43個“打捆”項目預(yù)算；在部門申報的預(yù)算之外，財政部還批復(fù)暫列發(fā)展改革委和能源局部門預(yù)算的項目支出2.5億元。
    3．部分投資安排給不符合條件的單位或項目。發(fā)展改革委向不屬于綠色農(nóng)用生物產(chǎn)品高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、糧食現(xiàn)代物流專項范圍的14個項目下達(dá)投資5200萬元，向虛構(gòu)申報材料或不符合條件的6個項目下達(dá)投資2420萬元，還超出年度計劃或補助申請向58個項目下達(dá)投資9.77億元。
    4．有的項目多頭安排投資、資金分配過于分散。2012年，發(fā)展改革委的兩個司在4個專項中對12個鋰離子正極材料項目都安排了投資共計9954萬元，最低的僅300萬元。同時，將12億元國家服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項投資切塊下達(dá)給各地的544個項目，平均每個項目220萬元，中央投資在地區(qū)項目總投資中的占比最低僅1.3%，難以起到引導(dǎo)作用。
    5．未按程序下達(dá)投資計劃159.64億元。其中：14個專項的發(fā)展規(guī)劃、具體補助范圍或工作方案尚未確定，33個項目的可行性研究報告、初步設(shè)計、用地手續(xù)、概算調(diào)整或資金申請等尚未批復(fù)。
    6．部分預(yù)算和投資計劃下達(dá)滯后。在追加的部門預(yù)算中有739.02億元（占51%）、投資計劃中有112.37億元（占2%）未按要求于9月30日前下達(dá)；轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中有10 900.7億元（占27%）未按要求在全國人大批準(zhǔn)后90日內(nèi)下達(dá)。上述情況影響預(yù)算執(zhí)行進度，抽查中央投資安排的12個項目，至2013年3月底有19.37億元（占55%）未使用，其中3個項目尚未開工。
    7．區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策較多，影響稅收政策的統(tǒng)一性和公平性。至2012年底，已批準(zhǔn)并正在執(zhí)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策有16種，涉及各主要稅種；還有70多個地區(qū)以“改革實驗示范區(qū)”等名義申請區(qū)域性稅收優(yōu)惠等待審批。
    （二）政府性基金預(yù)算管理情況。
    1．基金支出預(yù)算采取以收定支方式編制，部分年初預(yù)算沒有確定項目，與實際支出存在差異。一是中央本級代編的項目預(yù)算執(zhí)行率低，其中8項基金代編預(yù)算112.97億元全部未執(zhí)行。二是執(zhí)行中項目調(diào)增調(diào)減，涉及預(yù)算共計734.15億元，相當(dāng)于年初預(yù)算的60%。三是下達(dá)不及時，未提前告知各地基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)，且有88%的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算是6月30日以后才下達(dá)的；12月份還追加中央本級基金預(yù)算24.08億元、追減4.26億元。
    2．財政部向全國人大報告預(yù)算執(zhí)行情況時，未細(xì)化報告用港口建設(shè)費超收收入安排新增支出4.33億元，預(yù)算級次下劃26.2億元、上劃10.75億元；未分項報告各項基金的結(jié)轉(zhuǎn)情況。
    3．國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金需要清理規(guī)范。該項資金設(shè)立于1991年，目前按電影票房收入的5%收取。2012年收入7.69億元、支出5.25億元，其中先征后返各省及相關(guān)影院4.27億元（占81%），補貼電影創(chuàng)作3650萬元，至年底累計結(jié)余7.28億元，大量資金未安排使用，對電影事業(yè)發(fā)展支持作用有限。
    （三）國有資本經(jīng)營預(yù)算管理情況。
    1．預(yù)算范圍不完整。至2012年底，還有約4000戶中央部門所屬企業(yè)（資產(chǎn)約占中央非金融企業(yè)的11%）未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。
    2．預(yù)算編報和執(zhí)行不規(guī)范。國有資本經(jīng)營年初預(yù)算有804.97億元（占92%）沒有細(xì)化落實到具體企業(yè)和項目，其中財政部代編183.97億元，批復(fù)國資委的621億元僅明確了支出分類；批復(fù)的56.6億元預(yù)算的項目類型與用途不匹配。從執(zhí)行看，國有資本經(jīng)營預(yù)算按企業(yè)年報利潤確定上繳收入再安排支出，受年報公布時間影響，2012年有97%的收入是9月以后入庫的，有82%的支出是10月以后下?lián)艿?，影響?dāng)年預(yù)算執(zhí)行。
    3．預(yù)算分配未能充分體現(xiàn)政策要求。按規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算主要用于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家戰(zhàn)略和國家安全等關(guān)鍵領(lǐng)域及重點行業(yè)，但2012年安排企業(yè)的862.58億元中，有22%投入了建筑、商業(yè)、旅游等非關(guān)鍵領(lǐng)域，還有11.46億元新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出安排給不符合條件企業(yè)；部分資金分配較散，預(yù)算投入不足1億元的有662個項目，如安排中國醫(yī)藥集團總公司13個項目的資金合計僅8萬元。
    （四）財政管理績效情況。
    1．中央本級財政資金閑置較多。2012年，公共財政預(yù)算收入中有近5%規(guī)定了專項用途，不能統(tǒng)籌安排使用，車輛購置稅收入年底累計結(jié)余就達(dá)37.7億元；104個部門本級有396.4億元結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，其中22個部門項目支出結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)超過當(dāng)年預(yù)算的35%，最高達(dá)189%；政府性基金預(yù)算中，新增建設(shè)用地有償使用費、彩票公益金、核電站乏燃料處理處置等基金連年結(jié)轉(zhuǎn)，余額累計達(dá)339.24億元。
    2．績效評價覆蓋面較低。中央部門項目績效評價工作從2006年就開始實施，但2012年開展績效評價的項目僅381個、涉及資金139.38億元，僅占部門項目預(yù)算的1.5%。
    （五）轉(zhuǎn)移支付管理情況。
    1．轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。2012年，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重為64.42%。
    2．轉(zhuǎn)移支付管理不夠完善。285項專項轉(zhuǎn)移支付中，有31項尚未制定管理辦法，有25項因投入市場競爭領(lǐng)域、投向交叉重復(fù)等需要清理整合；抽查的18個省本級有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入其年初預(yù)算，其中專項轉(zhuǎn)移支付有53%未編入。
    3．部分專項轉(zhuǎn)移支付分配不夠規(guī)范。有的多頭分配，抽查質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督補助等3個專項共計9.8億元，由財政部和主管部門切塊后分別分配，且分配方法和標(biāo)準(zhǔn)不同。有的資金使用分散，抽查的2290.31億元中央專項轉(zhuǎn)移支付，共分配給18個省的3.7萬多個項目，其中50萬元以下的項目占44%。
    4．撥付地方的部分專項轉(zhuǎn)移支付層層結(jié)存。抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個省的使用情況發(fā)現(xiàn)，至2012年底，這些地方當(dāng)年收到的420.92億元中央專項資金中，有177.45億元（占42%）結(jié)存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元（占1.8%）被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用；抽查的1908個項目中，有443個（占23%）實施進度慢或建成后未實現(xiàn)目標(biāo)。
    （六）預(yù)算收支基礎(chǔ)管理情況。
    1．公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算功能界定尚不清晰。主要是交叉安排資金，如扶貧、醫(yī)療救助和防汛度汛等支出，公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算分別安排577.76億元、33.07億元；對國資委管理的中央企業(yè)，國有資本經(jīng)營預(yù)算、公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算分別安排825.17億元、1138.99億元、128.19億元，其中對20戶企業(yè)的專項補助支持對象相同、項目內(nèi)容基本類同。
    2．賬戶管理不規(guī)范。中央本級的3個金融機構(gòu)共管基金專用賬戶未按規(guī)定歸口財政部國庫司管理，而是由金融司管理；有5個部門仍使用過渡賬戶收繳30項非稅收入109.87億元。
    3．將應(yīng)通過財政直接支付方式支付到收款人或用款單位的財政資金采用授權(quán)支付方式，涉及21個部門、442.18億元支出，其中部分資金被轉(zhuǎn)入部門實有資金賬戶，影響國庫集中支付管理的實際效果。
    4．金財工程應(yīng)用支撐平臺已驗收一年多，仍未通過平臺實現(xiàn)中央與省級財政的數(shù)據(jù)交互和共享，中央預(yù)算編制等3個核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)未納入平臺，對同一單位的編碼不一致，數(shù)據(jù)庫和編碼體系不統(tǒng)一。
    （七）決算草案編制情況。
    1.決算草案編制的程序、時限、方法以及調(diào)整事項等不夠完善。
    2. 決算草案未分科目、分級次列報預(yù)算變更情況。對2012年公共財政預(yù)算執(zhí)行中的變更，涉及預(yù)算增加3911億元、減少2425億元，均未在決算草案中詳細(xì)列示。
    3. 決算草案未上報決算資產(chǎn)負(fù)債表，未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負(fù)債情況。
    （八）對地方財政監(jiān)管情況。
    對18個省財政審計發(fā)現(xiàn)，隨著改革深化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，當(dāng)前地方財政運行中出現(xiàn)一些矛盾和問題，相關(guān)管理體制和機制也不完全適應(yīng)，主要體現(xiàn)在：
    1．政府職能范圍不夠清晰。一方面，有的地方政府違規(guī)出臺招商引資優(yōu)惠政策或用財政資金補貼競爭性企業(yè)，18個省至2012年底仍在執(zhí)行的自定財稅優(yōu)惠文件有760多份，近兩年向企業(yè)減免或返還稅費371.31億元；還將75.25億元財政資金用于補貼或興辦競爭性企業(yè)，其中8.05億元補給了限制類行業(yè)。另一方面，一些地方民生等領(lǐng)域投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達(dá)標(biāo)。
    2．各級政府間事權(quán)劃分不夠明確。18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責(zé)任的僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責(zé)任多數(shù)未明確。同時，明確支出責(zé)任的事項也存在交叉安排情況，如18個省各級財政2011年承擔(dān)上級政府部門所屬單位支出54.89億元，而中央財政安排18個省行政事業(yè)單位工資等支出974.9億元。
    3．各級政府間財權(quán)劃分不夠合理。主要是地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)。18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%；地方稅體系建設(shè)相對滯后，地方各級稅收收入不能滿足其當(dāng)年公共財政支出的一半，其中地方獨享稅僅夠23%。地方支出又受達(dá)標(biāo)增支政策的約束，其中教育、農(nóng)業(yè)和科技等法定增長占公共財政支出的比例，省本級為25%、市本級和縣分別為16%、28%，此外還要執(zhí)行39項中央部門達(dá)標(biāo)增支政策。
    4．一些地方財政管理不夠規(guī)范。審計18個省本級財政收支發(fā)現(xiàn)，少計收入535.62億元、多計支出223.69億元，還有3個省本級采取當(dāng)年征收次年返還或以財政借款繳稅等方式虛增公共財政等收入99.54億元（占7%）。財政資金管理也不嚴(yán)格，18個省本級設(shè)立的財政專戶多達(dá)478個、存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%，其中49個屬違規(guī)開設(shè)；轉(zhuǎn)作定期存款或理財產(chǎn)品的2795.84億元財政資金中，沒有管理制度、未報備或公開招標(biāo)的，涉及1863.67億元（占67%）；借給企業(yè)488.3億元，而且有30%未簽借款協(xié)議、44%逾期1年以上。
    對審計指出的問題，相關(guān)方面正在研究完善制度，并收回和歸還挪用資金3.63億元，督促加快部分項目實施進度。
    二、部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
    此次共審計58個中央部門，延伸審計317個所屬單位；審計預(yù)算支出2742.78億元，占這些部門預(yù)算支出總額的27%。審計結(jié)果表明，這些部門普遍建立了預(yù)算執(zhí)行進度公示和預(yù)算核減機制，預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，其中55個部門公用經(jīng)費控制在預(yù)算內(nèi)，45個部門制定完善會議費、出國費等管理制度130多項。但一些部門預(yù)算執(zhí)行仍不到位，預(yù)算的約束力有待增強。
    （一）預(yù)算執(zhí)行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支。由于工作計劃與預(yù)算安排銜接不夠、年初預(yù)算未落實到具體項目、資金撥付晚等，此次審計涉及的部門預(yù)算有16%未執(zhí)行，形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余356.34億元，其中基本支出結(jié)轉(zhuǎn)25.24億元。還有11個部門本級和2個所屬單位將24.23億元預(yù)算采取虛列支出等轉(zhuǎn)入項目實施單位，實際并未使用。
    （二）一些單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定等問題。有8個部門本級和11個所屬單位通過虛報人員或項目等方式多申領(lǐng)財政資金1.87億元，10個部門本級和1個所屬單位為非所屬預(yù)算單位申報預(yù)算1.81億元；10個部門本級和21個所屬單位套取或挪用1.15億元，用于發(fā)放津補貼、修建辦公樓等；11個部門本級和17個所屬單位自定項目收費或攤派3.29億元。此外，還發(fā)現(xiàn)57.79億元非稅收入收繳、資產(chǎn)管理和會計核算不規(guī)范等問題。
    （三）相關(guān)預(yù)算管理制度與實際不適應(yīng)，難以有效發(fā)揮約束作用。有的支出范圍規(guī)定過于籠統(tǒng)，特別是基本支出與項目支出劃分不清，審計發(fā)現(xiàn)在預(yù)算科目和支出項目間調(diào)劑使用資金13.72億元，還有4.26億元基本支出在項目預(yù)算中列支。有的支出標(biāo)準(zhǔn)不完善，如國內(nèi)公務(wù)接待無明確標(biāo)準(zhǔn)，外賓接待標(biāo)準(zhǔn)是1998年制定的，一些津補貼仍執(zhí)行10多年前標(biāo)準(zhǔn)，形成超標(biāo)準(zhǔn)列支。
    （四）政府采購和招投標(biāo)制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格。其中：20個部門本級和11個所屬單位無預(yù)算、超預(yù)算采購7.12億元；23個部門本級和28個所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)采購進口產(chǎn)品或超標(biāo)準(zhǔn)采購等5.17億元；12個部門本級和28個所屬單位未按規(guī)定集中采購或公開招標(biāo)采購7.46億元。
    （五）一些部門在計劃外召開會議，有的超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出會議費。審計的45個中央部門本級2012年共舉辦會議8698個，包括三類及以上會議2036個、其他論證和評審等會議6662個，實際支出6.98億元。審計發(fā)現(xiàn)，有31個部門計劃外召開三類及以上會議1129個；抽查的5423個會議中，在非定點場所召開459個；抽查的5.33億元會議費中，超標(biāo)準(zhǔn)列支3954.61萬元，轉(zhuǎn)嫁其他單位或擠占其他支出4036.5萬元。
    （六）因公出國（境）計劃管理不嚴(yán)格，部分團組行程及經(jīng)費使用不符合規(guī)定。審計的45個中央部門本級2012年因公出國（境）團組4609個，實際支出12.13億元。審計發(fā)現(xiàn)，有33個部門的884個團組未納入年初計劃；重點抽查的2142個團組中，有277個存在出訪人數(shù)、天數(shù)、地點超規(guī)定等問題；抽查的3.99億元出國費中，無預(yù)算、超預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支3902.93萬元，還有20個部門將550.13萬元出國費用轉(zhuǎn)嫁給其他單位。
    （七）部門決算草案部分內(nèi)容編報不準(zhǔn)確。審計部門決算草案編報情況發(fā)現(xiàn)，由于賬務(wù)處理或報表填列不合規(guī)，42個部門的決算草案部分內(nèi)容不夠準(zhǔn)確，涉及金額合計40.74億元，占審計資金總量的1.44%。
    此外，對中央預(yù)算單位是否實行部門預(yù)算管理還缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，2012年實行部門預(yù)算管理的166個中央一級預(yù)算單位中，有11家單位中央財政沒有安排基本支出；在不實行部門預(yù)算管理的單位中，卻有11家單位獲得財政安排的基本支出31.14億元。
    對審計指出的問題，相關(guān)部門已整改9.25億元，并完善了計劃、審批和經(jīng)費管理等辦法。
    三、地方政府性債務(wù)審計情況
    從審計18個省本級及省會城市本級2011年以來政府性債務(wù)情況看，至2012年底，這些地方化解存量債務(wù)1.33萬億元，占2010年底余額的39%；清理后的223家融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率平均下降4.16個百分點。這些地方政府性債務(wù)余額為3.85萬億元，兩年來增長13%，其中2011年以后舉借的占46%。債務(wù)管理中還出現(xiàn)了一些新情況新問題。
    （一）一些地方通過信托、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。這些地方兩年間新舉借的債務(wù)中，采用上述方式融資2180.87億元（占16%），其中違規(guī)集資30.59億元，融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%，且不易監(jiān)管，蘊含新的風(fēng)險隱患。
    （二）部分地區(qū)債務(wù)增長較快，有的過度依賴土地收入和舉借新債償還。審計的地區(qū)中，債務(wù)增長率超過20%的有4個省和8個省會城市本級，最高達(dá)65%；負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%的有9個省會城市本級，最高達(dá)189%。從償債看，4個省和17個省會城市本級政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)余額中，有55%承諾以土地收入償還，但這些地方2012年需還本付息額已達(dá)其可支配土地收入的1.25倍。公路等行業(yè)債務(wù)大量靠借新還舊，2012年高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)借新還舊額分別為453.85億元、170.69億元，其中6個省和1個省會城市本級二級公路債務(wù)借新還舊率平均67%。
    （三）一些地方債務(wù)管理不規(guī)范，融資平臺公司清理不到位。2011年至2012年，地方有關(guān)部門違規(guī)為817.67億元債務(wù)提供擔(dān)保，部分單位以虛假或不合規(guī)抵押融資262.38億元；有378.16億元債務(wù)資金被挪作他用，還有271.71億元閑置2年以上。在轉(zhuǎn)為“退出類”的61家融資平臺公司中，有55家未完全剝離原有債務(wù)或公益性融資任務(wù)；這些地方223家融資平臺公司2012年償債資金中，有54%來源于財政和舉借新債，有151家當(dāng)期收入不足以償債。
    對審計指出的問題，有關(guān)地方正在研究完善債務(wù)管理制度，已歸還挪用資金和違規(guī)集資等4.74億元。
    四、民生及資源環(huán)境審計情況
    （一）全國城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計情況。2012年，各級財政安排保障性安居工程資金4128.74億元，通過貸款、發(fā)行企業(yè)債券等籌資4667.67億元，全面完成了建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，但一些地方資金管理和保障分配還不夠規(guī)范。審計發(fā)現(xiàn)，有57.99億元專項資金被建設(shè)單位等挪作他用，有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，有11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標(biāo)或重復(fù)享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元。審計指出問題后，相關(guān)單位已追回資金12.71億元，取消1.89萬戶家庭的保障資格，收回1500多套。
    （二）農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整審計調(diào)查情況。2006年至2011年，審計調(diào)查的1185個縣撤并中小學(xué)9.6萬所、新建和改擴建設(shè)施相對齊全的學(xué)校1.22萬所，校均學(xué)生和專任教師分別增加17%、35%，進一步整合了教育資源，教學(xué)質(zhì)量也有所提升。但有833個縣（占70%）中小學(xué)生就學(xué)距離增加，其中270個西部縣小學(xué)平均服務(wù)半徑增至6.09公里、增加59%。校車和宿舍等設(shè)施配備也不到位，抽查的學(xué)校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%，還有49.41萬名小學(xué)三年級以下低齡學(xué)生寄宿。重點核實1155所學(xué)校2011年的輟學(xué)人數(shù)，比5年前增加1.1倍。審計指出問題后，有關(guān)部門和地方完善了30余項措施，恢復(fù)1099個教學(xué)點。
    （三）節(jié)能減排政策執(zhí)行審計情況。從審計10個省的情況看，2010年至2011年，中央和省級財政節(jié)能減排投入共計848.04億元、支持項目2萬多個。但一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行還不到位，其中9個省的543個項目未按規(guī)定進行環(huán)境影響評價；抽查的114個建設(shè)項目中，有95個未經(jīng)節(jié)能評估審查；抽查的1139個節(jié)能減排項目中，有44個未達(dá)預(yù)期效果，有2.7億元專項資金被違規(guī)使用。審計指出問題后，有關(guān)方面完善了134個項目的環(huán)境影響評價，出臺12項制度，追回或歸還資金2.41億元。
    五、重大政府投資項目建設(shè)管理審計情況
    （一）三峽工程竣工財務(wù)決算審計情況。審計結(jié)果表明，三峽工程建設(shè)及資金管理總體規(guī)范，各項建設(shè)任務(wù)如期完成，質(zhì)量總體優(yōu)良，投資控制較好，樞紐工程、輸變電工程和移民資金竣工財務(wù)決算草案總金額2078.73億元，比測算的動態(tài)投資減少406.64億元。審計發(fā)現(xiàn)，由于多結(jié)算造價、多分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本等，造成決算草案多計投資7.55億元、少計建設(shè)成本1.58億元。據(jù)此調(diào)整后，決算總金額為2072.76億元。
    審計還發(fā)現(xiàn)，工程建設(shè)中，管理不到位造成增加投資8.08億元，挪用移民資金2.79億元，累計41.3億元的項目未按規(guī)定招標(biāo)。按審計意見，相關(guān)方面追回資金6.36億元，完善制度57項。
    （二）高速公路建設(shè)審計情況。對國家高速公路網(wǎng)5個干線區(qū)段的審計發(fā)現(xiàn)，由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些高速公路省際銜接路段建設(shè)滯后，影響路網(wǎng)干線如期貫通；部分項目規(guī)劃未考慮土地約束，抽查的5個省有8.32萬畝高速公路用地受指標(biāo)限制未辦理審批；有的建設(shè)管理不規(guī)范，核查的5個高速公路區(qū)段中，有3個投資超概算47.33億元、超出23%，還有合同金額56.1億元的工程存在違規(guī)招標(biāo)、轉(zhuǎn)分包等問題，有6601萬元建設(shè)資金被挪用。審計指出問題后，有關(guān)方面已追回資金6419.28萬元。
    （三）區(qū)域綜合交通運輸體系建設(shè)審計調(diào)查情況。從珠三角地區(qū)審計調(diào)查情況看，該地區(qū)通過優(yōu)化布局，逐步提高了公路、軌道、水路、航空和管道等交通運輸方式的綜合效能，但由于體制未完全理順，仍存在發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。從規(guī)劃看，有12個地方交通項目與國家規(guī)劃銜接不到位，個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大。從運營看，主要是過度依賴公路運輸，珠三角客、貨運中公路分別占94%和69%，其他運輸方式發(fā)展較慢。從籌資看，珠三角“十一五”交通投資中，銀行貸款、財政投入分別占43%和30%，社會投資不足5%，一些在建項目籌資困難。對這些問題，有關(guān)部門正在研究改進。
    六、國有金融機構(gòu)審計情況
    對5家銀行貸款投放和3家銀行資產(chǎn)負(fù)債損益的審計結(jié)果表明，這些銀行積極推進經(jīng)營轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，整體實力持續(xù)提升。但有的分支機構(gòu)在信貸政策執(zhí)行和業(yè)務(wù)管理中還存在一些問題。
    （一）部分信貸政策落實不到位，信貸管理有待加強?！叭r(nóng)”及中小企業(yè)的貸款分類標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，差別化信貸政策執(zhí)行不嚴(yán)格。審計發(fā)現(xiàn)，9家分支機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費4.21億元，有的通過中間人以“統(tǒng)借統(tǒng)還”形式放貸，實際利率往往翻倍；27家分支機構(gòu)向手續(xù)不全或擔(dān)保不合規(guī)等項目放貸284.43億元。此外，還有183.91億元貸款被客戶挪用；有22億多元被轉(zhuǎn)入民間金融市場，用于高利轉(zhuǎn)貸或歸還民間借款，其中13億元已形成不良。
    （二）一些分支機構(gòu)為滿足考核或規(guī)避監(jiān)管，人為調(diào)節(jié)存款和信貸資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)。審計發(fā)現(xiàn)，4家分支機構(gòu)違規(guī)虛增存款11.63億元，有的還將同業(yè)機構(gòu)存款作為一般對公存款核算，以滿足考核要求；有18家分支機構(gòu)用新增貸款或通過第三方企業(yè)承接債務(wù)等方式置換逾期貸款76.36億元，有的未按實際及時調(diào)整資產(chǎn)質(zhì)量分類，以掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量問題。
    （三）銀行間債券市場關(guān)聯(lián)交易輸送利益問題較為突出。審計共發(fā)現(xiàn)此類問題11起，涉及非法輸送利益6億多元，主要是一些工作人員利用主管或操作債券交易便利，以銀行間債券市場價格波動為掩護，將其所在機構(gòu)持有的債券低價賣給指定企業(yè)再加價回購，或由指定企業(yè)加價轉(zhuǎn)售，特定關(guān)系企業(yè)基本是無本套利。
    審計指出問題后，相關(guān)監(jiān)管部門和銀行制定完善制度100多項，已收回違規(guī)發(fā)放或挪用貸款220.3億元，處理693人次。
    七、國有企業(yè)審計情況
    從審計調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)展情況看，2008年以來，這些企業(yè)競爭力總體上明顯增強，2012年底資產(chǎn)總額達(dá)25.47萬億元，營業(yè)收入、凈利潤年均增長超過15%，但經(jīng)營績效在2010年達(dá)高點后漸趨回落，凈資產(chǎn)收益率從10.9%回落到6.4%。除受經(jīng)濟形勢影響外，也反映出國有企業(yè)發(fā)展相關(guān)制度和機制還不健全。
    （一）部分企業(yè)投資管理不規(guī)范，創(chuàng)新機制尚不完善。目前，對國有企業(yè)的考核監(jiān)管偏重于資產(chǎn)增值和收入利潤等，一些企業(yè)盲目跟風(fēng)投資多晶硅、風(fēng)電、煤化工等項目，有的片面追求做大，投資管理不夠規(guī)范，審計發(fā)現(xiàn)45個建設(shè)項目未經(jīng)國家有關(guān)部門核準(zhǔn)就先行建設(shè)，截至2011年底實際完成投資583.37億元。在科技創(chuàng)新上，53戶企業(yè)科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展，對重大技術(shù)攻關(guān)和推廣應(yīng)用的一些激勵措施落實也不到位。
    （二）法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全，一些企業(yè)會計核算不準(zhǔn)確。53戶企業(yè)中有21戶未按公司法注冊，仍實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制；有45戶內(nèi)部層級超過4級、最多達(dá)11級，子公司不當(dāng)及違規(guī)決策時有發(fā)生，此次審計發(fā)現(xiàn)1784項重大經(jīng)濟決策不合規(guī)，形成損失及潛在損失45.57億元。一些企業(yè)為完成考核指標(biāo)或少繳稅款等，虛構(gòu)銷售或成本費用，影響會計核算的準(zhǔn)確性，重點抽查的10戶企業(yè)2011年收入不實46.65億元、利潤不實36.37億元，還違規(guī)發(fā)放補貼、購買商業(yè)保險等5.57億元。
    對審計指出的問題，相關(guān)企業(yè)建立健全規(guī)章制度684項，補繳稅款和挽回?fù)p失11.59億元，并處理了71名責(zé)任人員。
    八、審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件情況
    在審計中，發(fā)現(xiàn)并移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索175起，涉及630多人，有關(guān)部門正在依法立案查處。這些案件涉眾性強、利益鏈條長，多為“窩案”、“串案”，呈現(xiàn)出一些新特點：
    （一）有的利用權(quán)力設(shè)租尋租。審計共發(fā)現(xiàn)此類案件21起，主要是在行政審批、工程建設(shè)、財政補貼、貸款發(fā)放、業(yè)務(wù)經(jīng)營等過程中，有的公職人員通過違規(guī)插手招投標(biāo)、協(xié)助“公關(guān)”甚至直接參與造假等方式，向特定關(guān)系企業(yè)或親友輸送利益，其中一些企業(yè)甚至隨公職人員異地調(diào)動而長途遷移。
    （二）有的借助內(nèi)幕交易或關(guān)聯(lián)交易侵權(quán)牟利。審計共發(fā)現(xiàn)此類案件9起，主要是有關(guān)人員利用掌握的礦產(chǎn)儲量、上市公司業(yè)績、基金投資策略等非公開信息，提前低價買入，等待市場估值高漲后再倒手賣出，從中牟利或向關(guān)聯(lián)方輸送利益80多億元，參與倒賣探礦權(quán)的有關(guān)企業(yè)及個人實際不具備探礦資質(zhì)和資金技術(shù)實力。
    （三）有的實施方式網(wǎng)絡(luò)化。審計發(fā)現(xiàn)，一些人員利用網(wǎng)上銀行大規(guī)模轉(zhuǎn)移資金，參與單位達(dá)5000余家，起核心組織作用的88戶企業(yè)存在明確上下游分工，巨額資金跨地區(qū)多賬戶頻繁劃轉(zhuǎn)，最終用于非法經(jīng)營等。此外，由于對第三方支付平臺等監(jiān)管難度大，有的低俗網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)賭博及“釣魚”詐騙等通常借助其進行資金結(jié)算或交易。
    （四）有的侵害公眾利益。審計發(fā)現(xiàn)的17起虛開藥品增值稅發(fā)票案件涉及金額15億元，有關(guān)藥品經(jīng)銷商在涉嫌偷逃稅款的同時，還利用假發(fā)票套取資金用于支付回扣，誘使相關(guān)醫(yī)院高價購買特定藥品、開大處方。
    對本報告反映的具體審計情況，除財政管理審計情況外，其余已向社會公告，詳細(xì)情況以附件形式印送各位委員。下一步，審計署將繼續(xù)做好審計結(jié)果公告工作，并認(rèn)真督促整改。整改的全面情況，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
    九、加強財政管理的意見
    當(dāng)前，我國經(jīng)濟及財政收入高速增長勢頭放緩，民生等方面剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯，潛在風(fēng)險不容忽視。上述財政管理及預(yù)算執(zhí)行中的問題，很多是長期累積的一些深層次原因造成的，審計近年已多次指出。要從根本上解決，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能和發(fā)展方式，健全完善有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制。
    （一）加快推進改革，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。當(dāng)前重點：一是合理劃分各級政府間事權(quán)，目前能明確的事權(quán)盡快通過法律法規(guī)確定，暫時不能明確事權(quán)的也應(yīng)界定支出責(zé)任。二是按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)。三是制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標(biāo)準(zhǔn)，切實提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的審批權(quán)限和程序。
    （二）加強制度建設(shè)，完善政府預(yù)算體系和會計制度。當(dāng)前重點：一是加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系，將政府收支全面納入預(yù)算管理，正稅清費，促進各類預(yù)算有機銜接，強化預(yù)算約束。二是逐步建立政府財務(wù)報告制度，編制包括政府資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流量等內(nèi)容的政府財務(wù)報告，全面反映政府的財務(wù)狀況和運營績效。三是健全基本支出定員定額和項目支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范相關(guān)預(yù)算口徑，加大預(yù)算公開力度，提高預(yù)算公開質(zhì)量。
    （三）優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，增強財政的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)能力。當(dāng)前重點：一是注重增收節(jié)支，厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格控制一般性支出和“三公經(jīng)費”，降低行政成本，提高行政效能。二是突出政府的公共服務(wù)和社會管理職能，加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的收入再分配調(diào)節(jié)機制，提高公共服務(wù)均等化水平。三是強化對地方財政收支的監(jiān)管，清理規(guī)范各級各類財稅優(yōu)惠，維護統(tǒng)一公平的市場競爭環(huán)境。四是加快制定并實施有利于促進主體功能區(qū)建設(shè)的財稅政策，更好地推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。
    （四）提高財政資金使用績效，防范財政風(fēng)險。當(dāng)前重點：一是加強財政收支統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合平衡，改進績效管理，增強各項政策的可持續(xù)性，更加穩(wěn)妥地實行積極的財政政策。二是繼續(xù)清理財政專戶，逐步將財政資金全面納入國庫統(tǒng)一管理，在保證支付的前提下合理安排國債發(fā)行的節(jié)奏和規(guī)模。三是加強地方政府性債務(wù)管理，進一步清理規(guī)范融資平臺公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。
    委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們一定在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，忠實履行法定職責(zé)，為推進法治、維護民生、懲治腐敗、推動改革、促進發(fā)展、實現(xiàn)偉大的中國夢作出更加積極努力！

    附件：已發(fā)布的單項審計結(jié)果公告（另行成冊）

    [本報告涉及的省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)稱為?。坏丶壭姓爡^(qū)統(tǒng)稱為市；縣級行政轄區(qū)統(tǒng)稱為縣。]

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