內(nèi)容摘要：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，固定資產(chǎn)投資審計(jì)作為審計(jì)中的重要方面，在國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)、體制及社會(huì)三個(gè)層面都發(fā)揮著積極作用。為更好地發(fā)揮固定資產(chǎn)投資審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，審計(jì)人員在工作實(shí)踐中進(jìn)行了深入思考與積極探索。
關(guān)鍵詞：國(guó)家治理 固定資產(chǎn) 投資審計(jì) 功能探索
關(guān)于國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系，前審計(jì)長(zhǎng)李金華認(rèn)為“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具[1]”。劉家義審計(jì)長(zhǎng)詳細(xì)闡述了兩者之間的關(guān)系，并對(duì)國(guó)家治理的涵義做了詮釋，他認(rèn)為，國(guó)家治理就是對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)[2]。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家政治制度的重要組成部分，是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向，國(guó)家治理的模式?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)的制度。
改革開(kāi)放后，我國(guó)固定資產(chǎn)投資（指在一定時(shí)期內(nèi)，以貨幣形式表現(xiàn)的全社會(huì)建造和購(gòu)置固定資產(chǎn)的工作量及相關(guān)費(fèi)用的總稱）增速迅猛，對(duì)固定資產(chǎn)投資的審計(jì)近年來(lái)也發(fā)展迅速，極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，為國(guó)家治理做出了重要貢獻(xiàn)。
一、固定資產(chǎn)投資審計(jì)的國(guó)家治理功能構(gòu)建
（一）經(jīng)濟(jì)治理功能構(gòu)建。經(jīng)濟(jì)治理是國(guó)家治理的前提與基礎(chǔ)，是國(guó)家治理的內(nèi)在動(dòng)力，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)良性發(fā)展，國(guó)家治理的善治目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。審計(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的衛(wèi)士，審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益。同時(shí)審計(jì)通過(guò)“看不見(jiàn)的手”（市場(chǎng)調(diào)節(jié)）與“看得見(jiàn)的手”（政府調(diào)節(jié)）相結(jié)合中存在的問(wèn)題，提出審計(jì)建議進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，并提高干預(yù)的質(zhì)量。因此，審計(jì)的經(jīng)濟(jì)治理功能更好的促進(jìn)了國(guó)家治理。
固定資產(chǎn)投資審計(jì)通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資概算、設(shè)備材料采購(gòu)、資金管理使用等方面的審計(jì)，檢查建設(shè)項(xiàng)目投資是否超概算，審減工程造價(jià)節(jié)省項(xiàng)目投資，對(duì)資金管理使用方面的問(wèn)題予以規(guī)范，并揭露工程建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)案件線索移送司法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門進(jìn)行處理。在對(duì)項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中，通過(guò)對(duì)成本利潤(rùn)、工料機(jī)、工程結(jié)算和設(shè)計(jì)概算金額進(jìn)行分析，檢查工程是否存在偷工減料或高估冒算。
（二）制度治理功能構(gòu)建。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2008年提出，中國(guó)審計(jì)作為民主法治的產(chǎn)物和推進(jìn)民主法治的工具，積極發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，促進(jìn)政府管理水平不斷提高，有效發(fā)揮了審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的“免疫系統(tǒng)”作用。注重加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)政府部門提高管理水平和行政效能。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，一方面監(jiān)督和評(píng)價(jià)納稅人的錢花得對(duì)不對(duì)、值不值、好不好，促進(jìn)政府提高科學(xué)決策能力；另一方面發(fā)現(xiàn)和查找體制、機(jī)制和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)政府提高管理水平。所以，審計(jì)要從體制、機(jī)制及制度建設(shè)和管理層面分析原因、提出建議，促使政府部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變和深化體制改革，促進(jìn)完善公共財(cái)政制度。
在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，通過(guò)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行、決算審計(jì)結(jié)合，找出投資控制體制中存在的問(wèn)題；通過(guò)揭露招投標(biāo)中存在的違規(guī)招標(biāo)、人為切標(biāo)、直接發(fā)包等問(wèn)題，分析招投標(biāo)制度的缺陷，健全完善招投標(biāo)管理體制；通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目法人完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益。近些年來(lái)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)很好的促進(jìn)和深化了投資體制改革，完善了國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資管理體制。
（三）社會(huì)治理功能構(gòu)建。國(guó)家治理之中的關(guān)鍵是社會(huì)治理，國(guó)家與社會(huì)共同形成治理主體，形成“強(qiáng)國(guó)家——強(qiáng)社會(huì)”模式，通過(guò)國(guó)家與社會(huì)共同作用的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，形成社會(huì)和諧的善治目標(biāo)。強(qiáng)國(guó)家是指國(guó)家通過(guò)其權(quán)威性將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，其權(quán)威性是政府在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中通過(guò)公正、信用和廉明得以確立的；強(qiáng)社會(huì)是指社會(huì)每一個(gè)人有受到承認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利和地位[3]。通過(guò)審計(jì)查出的問(wèn)題，找出社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)及區(qū)域、行業(yè)間存在的矛盾問(wèn)題及其形成原因，通過(guò)審計(jì)促進(jìn)社會(huì)體制革新前進(jìn)，去除社會(huì)體系中存在的頑疾。同時(shí)，在審計(jì)中關(guān)注每個(gè)公民的權(quán)利是否受到保障，推動(dòng)社會(huì)和諧公平的建設(shè)步伐。近些年，審計(jì)對(duì)民生問(wèn)題尤為關(guān)注，揭露了很多侵害老百姓利益的問(wèn)題，不僅維護(hù)了老百姓的合法權(quán)益，也促進(jìn)了相關(guān)體制的完善與制度的健全。
固定資產(chǎn)投資是國(guó)家公共財(cái)政的重要方面，固定資產(chǎn)投資審計(jì)隨著投資體制改革的逐步完善，將公共工程項(xiàng)目作為主要對(duì)象。近幾年，審計(jì)署開(kāi)展了對(duì)汶川地震災(zāi)后重建、西氣東輸二線工程、京滬高鐵等公共工程項(xiàng)目的審計(jì)及跟蹤審計(jì)，通過(guò)審計(jì)，促進(jìn)了這些公共工程發(fā)揮其最大效益，減少了損失浪費(fèi)，保障了社會(huì)公共資源的利益。固定資產(chǎn)投資審計(jì)還通過(guò)查處項(xiàng)目建設(shè)的損失浪費(fèi)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公共工程項(xiàng)目的投資節(jié)約；通過(guò)檢查工程治理，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安全；通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中與百姓生活密切相關(guān)的移民、征地拆遷等問(wèn)題，維護(hù)了老百姓的切身利益；通過(guò)檢查項(xiàng)目建設(shè)及項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境的影響，提高社會(huì)的環(huán)保意識(shí)，保障生態(tài)平衡。
二、固定資產(chǎn)投資審計(jì)踐行國(guó)家治理功能的現(xiàn)狀
（一）固定資產(chǎn)投資績(jī)效審計(jì)是審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的最好詮釋。政府的固定資產(chǎn)投資不僅直接影響投資主體的生存發(fā)展，而且與資源合理配置、宏觀經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)，對(duì)社會(huì)投資具有引導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性作用[4]。固定資產(chǎn)投資審計(jì)從“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性、環(huán)境性”五個(gè)方面來(lái)綜合評(píng)價(jià)建設(shè)投資項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)和良性運(yùn)行。固定資產(chǎn)投資對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理作用成果突出，如審計(jì)發(fā)現(xiàn)京滬高速鐵路沿線個(gè)別地方基層單位套取、截留、挪用征地拆遷資金4.91億元，審計(jì)指出上述問(wèn)題后，相關(guān)地方政府高度重視，積極組織力量進(jìn)行調(diào)查處理，多計(jì)和挪用的征地拆遷資金如數(shù)扣回，對(duì)于套取、截留征地拆遷資金的問(wèn)題，相關(guān)地方政府進(jìn)行了調(diào)查處理[5]。
（二）固定資產(chǎn)投資審計(jì)將民生、環(huán)保等作為審計(jì)重點(diǎn)，充分發(fā)揮國(guó)家治理功能。固定資產(chǎn)投資審計(jì)除了將經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)作為重點(diǎn)，還將社會(huì)關(guān)注社會(huì)民生結(jié)合起來(lái)開(kāi)展審計(jì)，如2009年，審計(jì)署加大了對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)力度，并重點(diǎn)組織對(duì)京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站等國(guó)家重大項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，通過(guò)審計(jì)，相關(guān)部門和單位已糾正驗(yàn)工計(jì)價(jià)中存在各種問(wèn)題，涉及金額高達(dá)7.25億元，166個(gè)項(xiàng)目通過(guò)補(bǔ)辦征地用地或環(huán)評(píng)手續(xù)，進(jìn)行耕地復(fù)墾等方式進(jìn)行了整改[6]。
建設(shè)項(xiàng)目的征地拆遷涉及百姓切身利益，對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于保障百姓權(quán)益，緩解社會(huì)矛盾，完善相關(guān)制度都起到了積極作用。通過(guò)審計(jì)，推動(dòng)征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償程序被納入到一個(gè)公開(kāi)、公正、透明的制度體系中，從而保證征地補(bǔ)償款的及時(shí)、足額發(fā)放。通過(guò)審計(jì)農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)被截留挪用、拖欠或扣減現(xiàn)象，可以為完善征地補(bǔ)償制度提供分析藍(lán)本。
環(huán)境是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，固定資產(chǎn)投資審計(jì)也發(fā)揮著積極作用。審計(jì)除了對(duì)項(xiàng)目是否經(jīng)環(huán)評(píng)審核即開(kāi)工建設(shè)、項(xiàng)目投產(chǎn)時(shí)是否按要求進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收等程序進(jìn)行審計(jì)外，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中及建成后產(chǎn)生的水質(zhì)、空氣、噪聲污染等環(huán)保問(wèn)題都尤為關(guān)注。
三、固定資產(chǎn)投資審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的不足及對(duì)策
從目前國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的成效來(lái)看，最突出的成績(jī)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)治理方面，體制、社會(huì)方面的稍顯落后。在一些公共領(lǐng)域，政府和社會(huì)之間的關(guān)系依然存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)投資審計(jì)對(duì)于我國(guó)基本投資建設(shè)和投資體制改革等都起了積極的促進(jìn)作用，但是由于固定資產(chǎn)投資審計(jì)理念創(chuàng)新還不夠，質(zhì)量審計(jì)的理論研究和審計(jì)實(shí)踐的扎實(shí)深入還需大力加強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工前的審計(jì)還在嘗試探索之中，為此，還需從以下幾方面做好探索完善工作。
（一）創(chuàng)新固定資產(chǎn)投資審計(jì)理念。首先，將績(jī)效審計(jì)方法融入傳統(tǒng)工程造價(jià)審計(jì)，開(kāi)拓績(jī)效造價(jià)審計(jì)新思路[7]?？?jī)效造價(jià)審計(jì)在傳統(tǒng)造價(jià)審計(jì)的基礎(chǔ)上，注重運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)，引入相關(guān)學(xué)科的方法，如經(jīng)濟(jì)學(xué)中的費(fèi)用效益分析、管理學(xué)中的項(xiàng)目管理理論、壽命周期理論等，在核實(shí)工程結(jié)算的真實(shí)合理性基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目造價(jià)與進(jìn)度、質(zhì)量、安全的關(guān)系和影響，進(jìn)而深入揭示投融資體制、項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理以及政策體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題。
其次，將揭露項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題與體制機(jī)制問(wèn)題有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行深入分析研究。工程項(xiàng)目建設(shè)中的招投標(biāo)、物資采購(gòu)環(huán)節(jié)等是腐敗易發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域，重點(diǎn)對(duì)這些環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，不僅有助于揭露發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，而且能夠通過(guò)分析查找原因，完善工程建設(shè)領(lǐng)域的管理體制。
最后，重點(diǎn)關(guān)注宏觀政策落實(shí)，發(fā)揮投資審計(jì)在國(guó)家治理中的作用。在審計(jì)中，積極分析總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題及其對(duì)政策措施實(shí)施效果的影響，為制定和完善國(guó)家相關(guān)政策措施提供意見(jiàn)和建議。
（二）抓住重點(diǎn)深入開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量審計(jì)。固定資產(chǎn)投資審計(jì)一直將建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量審計(jì)作為重點(diǎn)，但是目前無(wú)論從理論研究，還是審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量審計(jì)的發(fā)展?jié)摿€深有可挖。
筆者認(rèn)為，提高建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量審計(jì)精準(zhǔn)性應(yīng)抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即“質(zhì)”和“量”。所謂對(duì)“質(zhì)”的審計(jì)，一是關(guān)注材料質(zhì)量，即所用材料是否符合要求，材料型號(hào)是否降低等；二是重點(diǎn)檢查建設(shè)項(xiàng)目的施工質(zhì)量，即施工過(guò)程是否按設(shè)計(jì)要求進(jìn)行，施工工序是否合規(guī)等；三是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)，如關(guān)注設(shè)計(jì)是否存在重大缺陷。所謂對(duì)“量”的審計(jì)，一是審計(jì)材料用量，即材料或物資（如鋼筋、混凝土）是否足量；二是施工工程量的審計(jì)，檢查是否存在“偷工”等現(xiàn)象。
從一些項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，質(zhì)量審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）設(shè)計(jì)未達(dá)到相關(guān)要求；（2）施工單位未按設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工；（3）野蠻施工造成質(zhì)量及安全事故；（4）監(jiān)理未履行其職責(zé)，隱蔽工程存在質(zhì)量隱患；（5）采購(gòu)的施工物資及材料規(guī)格不夠或以次充好。
（三）嘗試項(xiàng)目事前審計(jì)。做好事前審計(jì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正在項(xiàng)目施工前出現(xiàn)的問(wèn)題，項(xiàng)目事前審計(jì)的作用在某種意義上說(shuō)比竣工后審計(jì)更重要。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的事前審計(jì)應(yīng)該對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)評(píng)價(jià)，但由于審計(jì)人員自身的專業(yè)和能力所限，很難達(dá)到審計(jì)的目標(biāo)，審計(jì)人員更多地是進(jìn)行程序性審計(jì)。如項(xiàng)目是否在經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完成立項(xiàng)審批，檢查項(xiàng)目的合理性與規(guī)范性，認(rèn)真審核資金來(lái)源是否與國(guó)家的規(guī)定相適應(yīng)，建設(shè)資金是否足額到位，以及工程項(xiàng)目的審批手續(xù)是否符合規(guī)定。由于對(duì)未開(kāi)工項(xiàng)目的審計(jì)對(duì)審計(jì)人員專業(yè)水平、審計(jì)技術(shù)方法的要求更高，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，是一種新的探索和嘗試，要求審計(jì)人員在審計(jì)思路、范圍、技術(shù)方法等各方面還要有新的突破[8]。（趙潛濤）
參考文獻(xiàn)：
1．《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版
2．李金華，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，《財(cái)經(jīng)》，2004年第24期
3．劉家義，抓住機(jī)遇 乘勢(shì)而上 努力開(kāi)創(chuàng)審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展新局面，《劉家義在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話》，2012年1月
4．《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，《審計(jì)研究》，2009年第1期
5．趙潛濤，關(guān)于南水北調(diào)工程績(jī)效審計(jì)的探索，《中國(guó)審計(jì)報(bào)》，2009年9月16日
[1]李金華在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國(guó)財(cái)經(jīng)法律論壇”上的演講，2004年
[2]劉家義審計(jì)長(zhǎng)在華盛頓的講話，2011年7月15日
[3] 《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版，第364頁(yè)
[4] 《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，《審計(jì)研究》，2009年第1期
[5]《京滬高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目2011年跟蹤審計(jì)結(jié)果》，審計(jì)結(jié)果公告2012年第3號(hào)
[6]《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》
[7]劉智 趙潛濤：《審計(jì)署武漢辦廣開(kāi)思路做好投資項(xiàng)目審計(jì)》，審計(jì)署網(wǎng)站，2012年3月23日
[8]趙潛濤，關(guān)于南水北調(diào)工程績(jī)效審計(jì)的探索，《中國(guó)審計(jì)報(bào)》，2009年9月16日
|
