摘要：本文首先考察了建國至改革開放初期的審計制度變遷，即審計工作經(jīng)歷了從沿襲革命根據(jù)地的做法設(shè)立審計機構(gòu)，到財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)，再到社會主義審計制度得以確立的過程。研究表明，不論是在財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)中，還是在獨立運行過程中，審計監(jiān)督職能均通過依法履行財經(jīng)監(jiān)督職責(zé)，積極發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，保證國家經(jīng)濟社會的健康運行，對國家治理承擔(dān)了護航功能。文中進而結(jié)合建國后數(shù)十年內(nèi)審計監(jiān)督職能三次遭到削弱和撤銷后導(dǎo)致財務(wù)混亂和經(jīng)濟波動的案例，反面證明審計工作是保障國家社會經(jīng)濟健康運行的客觀要求，并始終在捍衛(wèi)國家經(jīng)濟利益、保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。最后，文章總結(jié)認(rèn)為國家治理與審計工作具有相互依存、不可分割的關(guān)系，即：國家治理是審計工作的最終目標(biāo)，審計工作是實現(xiàn)國家治理的手段之一；審計工作的開展要以是否能推動國家治理為落腳點，國家實現(xiàn)善治也需要有效運用審計手段，監(jiān)督和制約權(quán)力運行。
關(guān)鍵詞：審計 建國初期 變遷 國家治理
國家治理，指通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在國家治理過程中，通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，審計工作充分發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家善治。中華人民共和國建國至改革開放初期，財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)，由于審計職能由財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)行使，許多人認(rèn)為審計職能弱化乃至消失，審計在這段時間被“邊緣化”。但事實證明，審計監(jiān)督職能在這段時間不但仍然存在，而且在國家治理中發(fā)揮了不可替代的作用。
一、財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)后仍發(fā)揮審計對國家治理的促進作用
建國至改革開放初期，審計工作經(jīng)歷了從沿襲革命根據(jù)地的做法設(shè)立審計機構(gòu)，到財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)，再到社會主義審計制度得以確立的變遷過程。財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)后，部分審計監(jiān)督職能由財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)行使，通過依法履行財經(jīng)監(jiān)督職責(zé)，這些工作依然積極發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，保證國家經(jīng)濟社會的健康運行。
1、財政檢查（監(jiān)察）包含審計監(jiān)督職能。
審計、財政監(jiān)察和財務(wù)檢查同屬財經(jīng)監(jiān)督范疇，在新中國成立后的20多年里，三者在本質(zhì)上差別不大：在領(lǐng)導(dǎo)部門方面，三項工作均隸屬財政部門，其工作對象、范圍和內(nèi)容大致相當(dāng)。在人員方面，實行相互調(diào)用，如在新中國成立初撤并審計機構(gòu)時，大部分審計人員進入財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)工作；1983年恢復(fù)審計機構(gòu)后，原屬財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)的許多人員又回到審計機構(gòu)。
2、審計監(jiān)督是財政監(jiān)察的一項主要職能。
50年代財政監(jiān)督的主要內(nèi)容是：監(jiān)督理念上，強調(diào)財政監(jiān)督制度是我國財政制度中的重要組成部分，也是順利走向社會主義的重要環(huán)節(jié)；監(jiān)督目標(biāo)上，強調(diào)積極改善財務(wù)管理工作，促使各部門節(jié)約使用國家財力，克服貪污浪費，保證國家資財用之得當(dāng)，開支合理。1954年12月，財政部召開全國財政監(jiān)察工作會議，對各大行政區(qū)撤銷后的財政監(jiān)督工作提出了新要求。此后，從中央到地方普遍設(shè)置了財政監(jiān)督機構(gòu)，全國共建立各級財政監(jiān)督機構(gòu)2158個，配備財政監(jiān)督干部3300余人。
60年代財政監(jiān)察的主要特點是實行了財政駐廠員制度，其主要內(nèi)容是：監(jiān)督理念上，強調(diào)財政監(jiān)督是加強國營經(jīng)濟順利發(fā)展的一個重要武器，各級財政監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)在協(xié)調(diào)企業(yè)加強財務(wù)管理、搞好經(jīng)濟核算的基礎(chǔ)上，監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律和規(guī)定，及時向上級反映財務(wù)管理方面的情況和存在的問題；監(jiān)督目標(biāo)上，強調(diào)通過財政監(jiān)督保證財政收入及時、足額入庫，防止財政收入流失；制度安排上，財政駐廠員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由稅務(wù)系統(tǒng)交給財政系統(tǒng)的企業(yè)財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)。
有學(xué)者認(rèn)為，直到20世紀(jì)60年代，財政監(jiān)察的主要工作還是執(zhí)行審計監(jiān)督職能。例如，1964年財政監(jiān)察工作的要點包括：（1）監(jiān)督財政稅務(wù)部門認(rèn)真執(zhí)行國家財政稅收政策，嚴(yán)格按照國家制度辦事；（2）監(jiān)督國營企業(yè)認(rèn)真加強經(jīng)濟核算，切實改進財務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)計劃和財務(wù)制度，努力降低成本，節(jié)約資金，扭轉(zhuǎn)虧損，增加盈利；（3）監(jiān)督農(nóng)業(yè)事業(yè)單位健全財務(wù)制度，加強財務(wù)管理，特別是要監(jiān)督有關(guān)部門合理使用水利經(jīng)費、水庫移民建房經(jīng)費和農(nóng)村救濟等項資金；（4）監(jiān)督行政事業(yè)單位勤儉辦事，厲行節(jié)約，嚴(yán)格執(zhí)行各項財務(wù)制度和開支標(biāo)準(zhǔn)。
3、財務(wù)大檢查執(zhí)行了部分審計監(jiān)督的職能。
從建國初期至審計署建立之前，財務(wù)大檢查工作執(zhí)行了部分審計監(jiān)督職能。例如，1981年12月——1982年，企業(yè)財務(wù)檢查工作在全國范圍內(nèi)開展。這次檢查查處了大量違反財經(jīng)紀(jì)律的問題，如：亂擠成本，截留利潤；多提或重提利潤留成或超收成分，侵占國家收入；打亂國家計劃，進行計劃外基本建設(shè)；濫發(fā)獎金、補貼和實物，私分產(chǎn)品物資；揮霍國家資財，貪污盜竊，投機倒把，行賄受賄等。截至1982年4月底，共查出各種違法違紀(jì)金額35億元。
二、審計監(jiān)督功能不一定用“審計”這一詞匯進行描述
1、蘇聯(lián)財政監(jiān)察模式包含審計監(jiān)督職能。
中華人民共和國成立后，外交上，中國的核心對外政策是與蘇聯(lián)建立和發(fā)展友好關(guān)系。1950年2月，中蘇簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，為兩國關(guān)系全面發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)；內(nèi)政上，中國的主要任務(wù)是集中力量進行大規(guī)模社會主義建設(shè)。為了克服經(jīng)濟基礎(chǔ)分散且薄弱的困難，需對國家經(jīng)濟進行統(tǒng)一管理，實行計劃經(jīng)濟體制。在這種背景下，向當(dāng)時計劃經(jīng)濟高度發(fā)達的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)濟體制、管理模式、科學(xué)技術(shù)等各方面的經(jīng)驗成為當(dāng)時中國的必然選擇。黨中央、國務(wù)院發(fā)出了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的號召，財政檢查（監(jiān)察）模式也順應(yīng)時代趨勢，按照蘇聯(lián)國家監(jiān)察模式設(shè)立。蘇聯(lián)模式的突出特點是：經(jīng)濟監(jiān)督與行政監(jiān)督相結(jié)合，經(jīng)濟監(jiān)督基本上相當(dāng)于國家審計工作。這一模式下的經(jīng)濟監(jiān)督雖與政府機構(gòu)的其他監(jiān)督職能混為一體，沒有嚴(yán)格地加以區(qū)分，但仍具有審計監(jiān)督職能。
2、中國歷史上，審計監(jiān)督職能的出現(xiàn)時間遠在“審計”這一詞匯出現(xiàn)之前。
中國夏商西周時期，出現(xiàn)了審計的萌芽。西周設(shè)立了司會、宰夫等從事審計工作的職官，分別負(fù)責(zé)全國財會稽核審計和檢查監(jiān)督百官執(zhí)掌的財政財務(wù)收支，體現(xiàn)出的審計監(jiān)督職能已經(jīng)十分明確。但“審計”一詞直到宋朝才出現(xiàn)。南宋設(shè)立的諸軍諸司審計司（院），是中國第一個以“審計”命名的專職審計機構(gòu)，從事以審查賬簿為基本特征的工作。因此，審計活動遠早于“審計”這一詞匯出現(xiàn)在中國古代歷史中。
3、當(dāng)代部分國家審計機關(guān)未以“審計”冠名。
現(xiàn)代社會中，仍有部分國家的審計機關(guān)行審計之實而未冠審計之名。韓國現(xiàn)行最高審計機關(guān)是韓國監(jiān)查院，具有審計和監(jiān)查兩大職能，具體包括三方面：一是預(yù)算確認(rèn)，二是會計檢查，三是職務(wù)監(jiān)查。臺灣最高審計權(quán)由監(jiān)察院行使，并設(shè)立審計長一職。監(jiān)察院的設(shè)置取法于我國古代御史制度，其監(jiān)督功能類似西方國會。
由此可見，審計監(jiān)督職能在不同時期、不同地域、不同制度中存在被冠以不同稱謂的事實。但無論名稱是否帶有“審計”二字，審計監(jiān)督職能始終在國家政治與經(jīng)濟管理中實施，并為穩(wěn)定國家經(jīng)濟秩序起到了至關(guān)重要的作用。在我國，1952——1982年期間，審計監(jiān)督職能的執(zhí)行亦被稱為財政監(jiān)察，但是此職能始終被貫徹和實施，為國家的經(jīng)濟安全承擔(dān)了護航功能。
三、審計監(jiān)督職能是國家科學(xué)發(fā)展過程中不可或缺的重要一環(huán)
審計監(jiān)督職能是完成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全穩(wěn)定運行的重要保障。在新中國成立后短短數(shù)十年中，由于歷史原因，審計監(jiān)督職能三次遭到了削弱和撤銷，均導(dǎo)致財務(wù)混亂和經(jīng)濟波動，隨后即被恢復(fù)。
1、“大躍進”時期財政監(jiān)察被撤銷。
“大躍進”時期，在冒進思想的影響下，根據(jù)“整風(fēng)整編”精簡機構(gòu)精神，1958年，財政部撤消了財政監(jiān)察司，地方各級監(jiān)察部門也相繼取消。財政監(jiān)督功能消失后，全國出現(xiàn)了財政管理偏松、財經(jīng)紀(jì)律松弛的現(xiàn)象，對經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響。1962年4月，國務(wù)院作出《關(guān)于嚴(yán)格控制財政管理的決定》，明確要求中央和地方各部門加強財政監(jiān)督。根據(jù)黨中央和國務(wù)院的要求，1962——1963年，全國財政監(jiān)察機構(gòu)又先后得到恢復(fù)。
2、“文革”期間財政監(jiān)察機構(gòu)再次被撤銷。
1966——1976年，中國進入“文化大革命”時期，受極“左”思潮影響，全國財政監(jiān)察機構(gòu)第二次被撤銷。缺乏財政監(jiān)督的國家經(jīng)濟難以健康運行，為了對財經(jīng)工作進行有效監(jiān)督，1978年，財政部增設(shè)財政監(jiān)察司。1979年，國務(wù)院42號文件提出“要建立和健全各級財政部門的監(jiān)察機構(gòu)，認(rèn)真履行職責(zé)，同一切違反財經(jīng)紀(jì)律的行為作斗爭”，全國財政監(jiān)察機構(gòu)再次得到恢復(fù)。
3、十一屆三中全會后國家審計制度得到恢復(fù)
十一屆三中全會后，隨著改革開放的不斷深入，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、進行經(jīng)濟建設(shè)成為國家工作的重心。由于財政檢查（監(jiān)察）不能完全取代專門、獨立的財經(jīng)監(jiān)督，經(jīng)濟的快速發(fā)展，使實行有效的經(jīng)濟監(jiān)督、保障改革開放和經(jīng)濟建設(shè)健康發(fā)展的要求越來越迫切。1982年，新憲法明確提出在我國建立獨立的審計監(jiān)督制度；1983年，審計署正式成立；兩年多后，地方各級審計機關(guān)逐步建立，全國審計工作重新得到恢復(fù)和發(fā)展。
建國至改革開放初期這一階段審計監(jiān)督職能的變遷充分證明了審計是保障國家社會經(jīng)濟健康運行的客觀要求，并始終在捍衛(wèi)國家經(jīng)濟利益、保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
四、國家治理與審計工作相輔相成，互相促進
國家治理與審計工作相互依存，不可分割。國家治理是審計工作的最終目標(biāo)，審計工作是實現(xiàn)國家治理的手段之一。審計工作的開展要以推動國家治理為落腳點，國家實現(xiàn)善治也需要有效運用審計手段，監(jiān)督和制約權(quán)力運行。
1、國家治理的方向決定審計工作的方向。
新中國成立初期，國家治理的主要目標(biāo)，是由工人階級領(lǐng)導(dǎo)人民大眾，推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國的統(tǒng)治。十一屆三中全會后，國家治理的目標(biāo)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。與此相適應(yīng)，審計工作從建國初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)財政監(jiān)察模式，到改革開放后獨立審計機構(gòu)建立并蓬勃發(fā)展，其方向由國家治理的目標(biāo)決定，其任務(wù)、重點和方式都隨國家治理任務(wù)、重點和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。
2、審計工作的存在與發(fā)展符合國家治理發(fā)展的歷史大趨勢。
財政檢查（監(jiān)察）機構(gòu)取代審計機構(gòu)后，政府審計功能消失；帶有審計監(jiān)督職能的財政檢查（監(jiān)察）工作，在“大躍進”和“文革”期間也被中斷。但由于審計工作在國家治理中具有不可替代性，在中斷后都均得到了恢復(fù)，而且每次都比前一次有了進一步發(fā)展：財政監(jiān)察工作恢復(fù)方面，中共中央、國務(wù)院和財政部先后下發(fā)了《關(guān)于要求盡快建立健全財政監(jiān)察機構(gòu)的通知》、《關(guān)于加強財政監(jiān)察工作的若干意見》等文件，規(guī)范了財政監(jiān)督工作，使財政監(jiān)督切實承擔(dān)起經(jīng)濟監(jiān)督職責(zé)；審計機構(gòu)恢復(fù)方面，十一屆三中全會后，《憲法》明確提出建立獨立的國家審計制度，國家審計得到迅速發(fā)展。從長期歷史趨勢看，審計工作的存在和發(fā)展是歷史的必然選擇，其“天下欲治計乃治”的地位始終不可替代。
3、審計工作推動了國家治理的發(fā)展。
審計工作的發(fā)展是國家治理發(fā)展的需要，并推動了國家治理的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1950——1956年，各級財政監(jiān)督機構(gòu)共檢查了35000多個單位，查處貪污浪費違反財經(jīng)紀(jì)律問題57646件，涉及款項4.2億多元。這些工作對于健全財政制度、維護財政紀(jì)律、增加財政收入、節(jié)約財政支出起了一定的作用，也為促進國家經(jīng)濟建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，有力推動了國家治理的發(fā)展。（胡蕊）
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