委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署對2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支進(jìn)行了審計。今年的審計工作緊緊圍繞應(yīng)對國際金融危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這個中心，加強(qiáng)對重大政策執(zhí)行情況、重大投資項目和重點(diǎn)民生資金的跟蹤審計，積極推進(jìn)績效審計，在嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問題的同時，注重分析、揭示和反映體制制度方面的問題，著力保障中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施的貫徹落實(shí)，維護(hù)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)和深化改革，在更高層面發(fā)揮了審計的“免疫系統(tǒng)”功能。
2009年，在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門全面實(shí)施應(yīng)對國際金融危機(jī)的一攬子計劃和政策措施，全力保增長、保民生、保穩(wěn)定，克服了異常艱巨的困難，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展取得新的重大成就，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好，圓滿完成了十一屆全國人大二次會議批準(zhǔn)的中央預(yù)算。中央財政收入35 915.71億元，完成預(yù)算的100.2%，從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入505億元，中央財政使用的收入36 420.71億元；支出43 819.58億元，完成預(yù)算的99.9%；赤字7500億元，與預(yù)算持平；國債余額60 237.68億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額內(nèi)。
——實(shí)施積極的財政政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。為迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增速下滑趨勢，綜合運(yùn)用預(yù)算、國債、稅收和信貸等政策工具，加強(qiáng)和改善了宏觀調(diào)控；中央政府公共投資比上年增長119.8%，中央財政安排家電、汽車摩托車下鄉(xiāng)等補(bǔ)貼支出320億元，通過結(jié)構(gòu)性減稅等減輕了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，有力推動了經(jīng)濟(jì)回升向好。
——進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)保障和改善民生。中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生方面的支出共計7422.56億元，比上年增長31.7%；用于“三農(nóng)”的支出比上年增長21.8%，促進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民增收；從一般預(yù)算、基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排1318.25億元，加快推進(jìn)了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建。
——加大科技、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入，著力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中央財政用于科技、環(huán)保和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長30%、10.7%和38.7%，實(shí)施十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，大力支持企業(yè)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新，推進(jìn)重點(diǎn)節(jié)能減排工程、高速公路網(wǎng)、鐵路和機(jī)場建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
——繼續(xù)深化財稅體制改革，逐步健全公共財政體系。深入推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度改革，優(yōu)化和完善稅制，取消和停征了100項行政事業(yè)性收費(fèi)；探索建立縣級基本財力保障機(jī)制，加快實(shí)施省直管縣財政改革，強(qiáng)化基層財政建設(shè)；堅持厲行節(jié)約，壓縮出國費(fèi)等三項費(fèi)用，“小金庫”專項治理取得階段性成果。
各部門各單位按照國務(wù)院的部署，在做好2009年各項工作的同時，依法認(rèn)真整改去年審計發(fā)現(xiàn)的問題，被擠占挪用的資金已全部追回或歸還，并根據(jù)審計建議完善了1222項制度規(guī)定。審計發(fā)現(xiàn)的119起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)后，有31人被依法逮捕、起訴或判刑，60人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，有的案件正在進(jìn)一步依法查處中。去年審計查出問題的具體整改情況，國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告，審計署已于2009年12月向社會公告。
一、中央財政管理審計情況
2009年，財政部和發(fā)展改革委等部門始終把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù)，組織實(shí)施積極的財政政策，深入推進(jìn)財稅體制改革和投資體制改革，中央財政的宏觀調(diào)控和保障作用不斷增強(qiáng)。財政部注重提高財政管理的精細(xì)化程度，積極推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，實(shí)施新增資產(chǎn)配置預(yù)算專項審核。發(fā)展改革委注重加強(qiáng)中央投資的統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，改進(jìn)投資計劃管理方式，促進(jìn)發(fā)揮了政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。但中央財政管理中仍存在年初預(yù)算不夠細(xì)化、資金分配不夠規(guī)范等問題。
（一）2009年，財政部代編160個項目預(yù)算1702.83億元，代編預(yù)算規(guī)模仍較大。
（二）財政部批復(fù)的中央部門年初預(yù)算中，有財政撥款之外的基本支出1793.05億元未細(xì)化到人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)；有27個項目支出170.20億元、6項政府性基金支出59.40億元未落實(shí)到具體項目或單位，其中三峽工程建設(shè)基金等4項政府性基金只列了預(yù)算支出總額。
（三）基本支出定員定額改革從2001年開始試點(diǎn)，目前中央財政尚未建立完善的定員定額體系，不利于規(guī)范預(yù)算分配和執(zhí)行。
（四）在衛(wèi)生部所屬的15家醫(yī)院2007年和2008年修購基金年末結(jié)余分別為45.15億元、49.99億元的情況下，財政部2009年仍安排其新建固定資產(chǎn)等項目預(yù)算16.39億元，這不利于統(tǒng)籌安排資金，提高資金使用效益。
（五）發(fā)展改革委等5部門2009年1月下達(dá)天津、河北等6省區(qū)市2008年鞏固退耕還林成果任務(wù)計劃35.58億元，財政部2009年6月才撥付資金，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。
（六）2009年12月，中央本級庫款支出為2166.53億元，是前11個月平均數(shù)的1.87倍，占全年支出的14.2%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠均衡。
（七）2009年，中央財政本級實(shí)際支付以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1343.10億元，1至11月實(shí)際支付時均記列為當(dāng)年預(yù)算支出，年末再一次性調(diào)減，使財政部向社會公布的1至11月中央本級財政支出數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。
（八）2009年，發(fā)展改革委向尚未取得初步設(shè)計批復(fù)的中國鐵道科學(xué)研究院城市軌道交通試驗線等2個項目、未取得環(huán)境影響評價審批意見或征地手續(xù)的無錫國家大型渦輪葉片研發(fā)和檢測中心等3個項目、未完成評估論證的蘭州國家石油儲備基地工程等下達(dá)投資計劃共計6.37億元。截至2010年3月，上述項目均未開工建設(shè)，資金全部閑置。
（九）發(fā)展改革委在下達(dá)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造中央預(yù)算內(nèi)投資計劃時，將4.72億元下達(dá)給了不屬于該專項范圍的22個建材項目和50個醫(yī)藥項目。
（十）2009年，發(fā)展改革委下達(dá)重點(diǎn)流域水污染治理項目中央預(yù)算內(nèi)投資計劃30億元，涉及314個項目。抽查其中124個項目發(fā)現(xiàn)，實(shí)際投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，同流域同省份實(shí)際補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致的項目有60個，涉及11個省，如陜西省8個項目的實(shí)際補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最高為30%、最低僅4.3%。
（十一）因相關(guān)建設(shè)單位前期準(zhǔn)備不充分等，截至2010年3月底，發(fā)展改革委下達(dá)的2009年農(nóng)網(wǎng)完善工程等中央預(yù)算內(nèi)投資計劃79.79億元中，有32.03億元國家電網(wǎng)公司尚未向財政部申請使用，占40.14%；有11.03億元滯留在省級電網(wǎng)公司未用。
（十二）截至2009年底，發(fā)展改革委向國家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)、搶救性文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)等2個專項下達(dá)的中央投資分別占“十一五”規(guī)劃項目任務(wù)的37.5%和52.36%。若按此投資進(jìn)度，在規(guī)劃期內(nèi)很難完成建設(shè)。
（十三）審計18個省中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)和農(nóng)村初中校舍改造兩個專項的437個項目發(fā)現(xiàn)，發(fā)展改革委把關(guān)不夠嚴(yán)格，向地方申報材料不真實(shí)的項目下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資5154萬元，其中2081.21萬元被挪用于償還欠款或其他項目建設(shè)。由于前期準(zhǔn)備不足、選址變更和配套設(shè)施不全等，截至2009年底，有13個項目未開工、9個項目建成后閑置，涉及中央投資5382萬元。一些地方還存在轉(zhuǎn)嫁配套責(zé)任等問題，有12個項目的1301萬元配套資金被轉(zhuǎn)嫁給下級政府和學(xué)校，另有4所學(xué)校向職工個人有償集資1445.4萬元。
（十四）審計18個直屬海關(guān)關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況發(fā)現(xiàn)，截至2009年底，有11個海關(guān)對進(jìn)口貨物完稅價格、適用稅率以及減免稅等審核把關(guān)不嚴(yán)，造成稅款流失3664.55萬元；有6個海關(guān)對13戶企業(yè)擅自將尚在海關(guān)監(jiān)管期內(nèi)的免稅進(jìn)口貨物移作他用的行為，未按規(guī)定要求企業(yè)補(bǔ)稅或提供稅收擔(dān)保，涉及減免稅款7.75億元，存在稅款流失隱患。此外，天津海關(guān)為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度，對22家企業(yè)2009年12月申報的進(jìn)口貨物，在符合征稅條件的情況下，先以各種理由征收稅款保證金8.01億元，在2010年1月才轉(zhuǎn)為稅款入庫。
對上述問題，財政部、發(fā)展改革委和有關(guān)部門正在逐項研究，加以整改。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
此次共審計56個中央部門，延伸審計310個所屬單位；審計預(yù)算支出1224.83億元，占這些部門預(yù)算支出總額的33.23%。2009年，這些部門重視和加強(qiáng)預(yù)算管理，不斷完善財務(wù)管理制度，加大對財政資金使用的監(jiān)督力度，在審計前對其本級和所屬912個單位進(jìn)行了自查，還有24個部門制定和完善了117項規(guī)章制度。審計結(jié)果表明，部門預(yù)算的執(zhí)行力與約束力有所增強(qiáng)，預(yù)算管理水平有所提高，違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少。但預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理中也存在一些問題：
一是預(yù)算執(zhí)行還不完全到位。56個部門中，有16個部門當(dāng)年超預(yù)算支出8.74億元，占這些部門預(yù)算支出的3.38%，主要是動用以前年度財政撥款結(jié)余等未編入本年預(yù)算，還有個別部門因人員經(jīng)費(fèi)定額偏低而使用其他經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)，造成實(shí)際支出超預(yù)算；有40個部門年末預(yù)算結(jié)余161.26億元，占這些部門預(yù)算支出的16.69%，主要是一些部門的項目庫建設(shè)滯后，項目論證不夠充分，年初預(yù)算未按要求落實(shí)到具體項目，有的預(yù)算資金下達(dá)晚，造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，當(dāng)年項目預(yù)算沒有完成而形成結(jié)轉(zhuǎn)資金。
二是預(yù)算管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范。56個部門中，有16個部門存在以撥代支等問題，涉及金額5.60億元；19個部門存在未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定的問題，涉及金額14.09億元；23家受托代征單位未按規(guī)定征收或上繳港口建設(shè)費(fèi)50.85億元。
三是一些部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題，涉及金額34.84億元，具體是：
1．?dāng)D占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。其中：35個部門本級和83個所屬單位因項目預(yù)算編制不夠細(xì)化、執(zhí)行不嚴(yán)格等，造成擠占和挪用預(yù)算資金9.22億元；兩個部門本級和25個所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，新增項目或提高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補(bǔ)貼1.73億元。
2．多申領(lǐng)財政資金或瞞報收入和資產(chǎn)等6.21億元。其中：1個部門本級和6個所屬單位采取虛報或重復(fù)申報項目等方式，多申領(lǐng)財政資金2962.68萬元；14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元，未在法定賬簿內(nèi)核算。
3．違規(guī)收費(fèi)及未按規(guī)定征繳非稅收入等16.26億元。其中：1個部門本級和17個所屬單位違規(guī)收費(fèi)或攤派等2.44億元；3個部門本級和10個所屬單位未按規(guī)定征收和上繳非稅收入13.82億元。
4．接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍。抽查56個中央部門已報銷的29 363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中：8個部門本級和34個所屬單位在無真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等；12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，接受虛假發(fā)票報賬4456.66萬元。
四是部門決算（草案）編報不夠準(zhǔn)確。在決算（草案）審計中發(fā)現(xiàn)，有49個部門決算（草案）反映的收入、支出、結(jié)余不夠準(zhǔn)確、資產(chǎn)不夠完整，涉及金額25.21億元，占報表反映資金總量的0.70%。對這些問題，審計長已簽署意見，要求被審計單位在財政部批復(fù)決算前調(diào)整相關(guān)賬目和報表。
目前，中央部門已糾正自查中發(fā)現(xiàn)的各類問題54.40億元，整改審計中發(fā)現(xiàn)的問題2.94億元，并制定了91條落實(shí)審計建議的具體措施。
各部門的審計結(jié)果將依法予以公告。
三、對地方財政和地方政府性債務(wù)管理的審計情況
審計結(jié)果表明，隨著財政改革的不斷深入，中央和地方各級政府逐步完善地方財政管理以及舉債、用債和償債等方面制度，積極采取措施化解普及九年制義務(wù)教育負(fù)債等歷史債務(wù)，審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有96%用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等公益性項目，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。但地方財政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重。
一是對地方預(yù)決算編報和稅費(fèi)管理不夠嚴(yán)格，有的地方財政資金管理分散。審計調(diào)查的17個省區(qū)市2008年1月至2009年6月，應(yīng)征未征非稅收入等794.16億元，有的地方還自定政策向企業(yè)或個人返還稅費(fèi)130.36億元。這些地方省本級財政部門除國庫存款賬戶外，在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶1197個，其中應(yīng)清理歸并的賬戶有920個，平均每個省50多個，這種分散存儲狀況，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理和使用。
二是地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占一半以上。審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，占62.72%；當(dāng)年新增1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務(wù)中，僅有8.92%用于中央擴(kuò)內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。
三是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。上述地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。
審計指出上述問題后，有關(guān)部門和地方制定了整改措施，核實(shí)調(diào)整了預(yù)決算報表，已追繳入庫非稅收入714.67億元，撤銷合并銀行賬戶100多個，正在研究完善政府性債務(wù)管理辦法。
四、重大投資項目審計情況
按照中央關(guān)于加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的總體部署，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點(diǎn)組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴(kuò)內(nèi)需投資項目等進(jìn)行了跟蹤審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明，相關(guān)部門和地方積極安排擴(kuò)內(nèi)需投資，不斷強(qiáng)化對投資項目的組織和管理，督促建設(shè)單位嚴(yán)格資金管理，確保工程質(zhì)量，較好地完成了建設(shè)任務(wù)，也為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在建設(shè)項目的招投標(biāo)、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策等方面仍存在一些較為突出的問題：
一是招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前，建設(shè)項目招投標(biāo)由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，獨(dú)立性和權(quán)威性相對較弱，加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng)，對招投標(biāo)違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕，審計抽查的投資項目中均不同程度地存在未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定的問題。有的建設(shè)單位為獲得價差收入，還將部分分項工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月，已簽訂的36億多元施工合同中，有近80%未按規(guī)定招標(biāo)，其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包，27億多元合同的招標(biāo)中存在人為拆分標(biāo)段、違規(guī)確定中標(biāo)人等問題。
二是部分項目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準(zhǔn)備不足，初步設(shè)計批復(fù)和執(zhí)行概算編制滯后，投資控制目標(biāo)不明確，如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元，但至審計時尚未編制完成項目執(zhí)行概算。一些工程建設(shè)和監(jiān)理單位對施工單位上報的驗工計價審核把關(guān)不嚴(yán)，財務(wù)核算也不夠規(guī)范，在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項目的審計中，共發(fā)現(xiàn)超進(jìn)度計價和多計工程款8.15億元，建設(shè)成本中列支其他費(fèi)用和用虛假發(fā)票報賬等問題17.94億元。
三是土地和環(huán)境保護(hù)等政策措施未完全落實(shí)到位。抽查17個省區(qū)市的1981個擴(kuò)內(nèi)需項目發(fā)現(xiàn)，有140個項目占用或征收土地審批手續(xù)不完備，占抽查項目總數(shù)的7%；有53個項目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項目總數(shù)的2.68%。有的工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個自然保護(hù)區(qū)時，施工單位違規(guī)采用機(jī)械開挖，擅自增加施工作業(yè)寬度，導(dǎo)致植被損毀面積增加110多萬平方米。
目前，相關(guān)部門和單位已糾正驗工計價中存在的問題7.25億元，166個項目通過補(bǔ)辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進(jìn)行耕地復(fù)墾等方式進(jìn)行了整改，并清理了違規(guī)分包的施工隊伍。各地還出臺了18項貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需政策、加強(qiáng)政府投資項目管理的制度措施。
五、重點(diǎn)民生資金和民生工程審計情況
（一）對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計情況。2009年，在受國際金融危機(jī)影響財政收入增幅減緩的情況下，各級財政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會保障能力和生產(chǎn)生活水平，相關(guān)地區(qū)收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%，對擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計情況看，上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關(guān)注的問題：
一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按規(guī)定，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應(yīng)集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，但2007年至2009年，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機(jī)制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實(shí)現(xiàn)共享，有194個區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼86.89萬元、分配廉租住房74套。
二是部分項目進(jìn)展緩慢，有的未能達(dá)到預(yù)期效果。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方簡單按人口數(shù)量或行政區(qū)域平均分配資金，有的地方性工作計劃與中央下達(dá)的年度計劃未能有效銜接，加之普遍存在的地方配套資金不到位問題，影響到一些項目的實(shí)施進(jìn)度。抽查19個省市的448個新建廉租住房和10個棚戶區(qū)改造項目，截至2009年底，分別僅完成計劃投資額的41%和42%，其中225個項目的地方配套資金落實(shí)率平均為44%；抽查19個省區(qū)的103個縣，2006年至2008年計劃內(nèi)還有123.3萬人的飲水不安全問題未解決，占計劃的15.79%；抽查18個省區(qū)的156個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，有60個未能發(fā)揮預(yù)期效益，占38%。
三是部分項目管護(hù)措施落實(shí)不到位，后續(xù)管理尚需加強(qiáng)。隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護(hù)難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象，不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機(jī)制。抽查的1181處農(nóng)村飲用水安全工程均未落實(shí)所有權(quán)，工程運(yùn)營和后續(xù)維護(hù)前景堪憂，有的已建成工程存在供水水質(zhì)合格率偏低、運(yùn)營成本偏高、管理維護(hù)不到位和工程利用率不高等問題。
審計還發(fā)現(xiàn)套取、滯留、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金等問題7.14億元，其中：涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金3.57億元、農(nóng)村飲用水安全工程項目資金3.06億元、城市最低生活保障資金0.51億元。
針對農(nóng)村飲用水安全工程資金審計反映的問題，水利部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水資源保護(hù)工作的通知》（辦資源函〔2009〕289號）等文件，并派出督導(dǎo)組前往19個省區(qū)市督促整改；針對城市最低生活保障資金審計發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)地方進(jìn)行了集中清理和核實(shí)，已歸還被擠占資金824.98萬元。
（二）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。按照國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)的《關(guān)于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作安排意見》，審計署先后組織8000余名審計人員對1.3萬個重建項目進(jìn)行了跟蹤審計，審計覆蓋面分別占中央和地方投資額的60%和80%，并從審計署選派33名干部到重災(zāi)地區(qū)掛職。從審計情況看，有關(guān)部門和地方積極調(diào)配資源，注重加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證了重建資金的安全完整和建設(shè)項目的順利推進(jìn)。但災(zāi)后重建中也存在一些問題：
一是中央重建基金結(jié)存于多個部門和單位，部分資金使用不夠規(guī)范。重建項目多、資金來源廣，由于缺乏統(tǒng)籌管理，資金撥付進(jìn)度與重建進(jìn)展銜接不夠，一些項目建設(shè)進(jìn)度較慢，造成部分資金結(jié)存。截至2009年底，8家中央單位結(jié)存中央重建基金51.79億元，災(zāi)區(qū)各級財政部門和使用單位結(jié)存298.63億元。此外，還有58.19億元重建資金被違規(guī)用于規(guī)劃外項目、日常經(jīng)費(fèi)支出和歸還欠款等；一些地方通過重復(fù)申報、重復(fù)統(tǒng)計人數(shù)等方式多申領(lǐng)重建資金2.41億元，部分已用于項目建設(shè)或發(fā)放給個人。
二是部分項目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不盡相符，有的規(guī)劃要求未完全落實(shí)。3個受災(zāi)省2009年下半年對重建規(guī)劃進(jìn)行中期調(diào)整后，仍有274個項目的規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際情況不符，占抽查數(shù)的24%。在規(guī)劃落實(shí)方面，有82所學(xué)校的3967畝新增建設(shè)用地未辦理審批手續(xù)；有28個項目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)22.51萬平方米，平均超出37.8%；有138個項目存在731項工程管理缺陷，158個項目的監(jiān)理和施工技術(shù)管理人員未按合同要求到位。
在跟蹤審計中，審計機(jī)關(guān)與各地各部門緊密配合，堅持邊審計、邊督促整改、邊促進(jìn)規(guī)范提高，推動改進(jìn)了2649個項目的質(zhì)量管理，加快了1692個項目的建設(shè)進(jìn)度，節(jié)約重建資金和挽回?fù)p失14.71億元，建立健全規(guī)章制度974項。審計機(jī)關(guān)還向社會發(fā)布了48期災(zāi)后恢復(fù)重建階段性審計結(jié)果公告。
（三）玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計情況。青海玉樹地震發(fā)生后，審計署緊急部署救災(zāi)資金物資跟蹤審計工作。對18個中央部門單位、31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的審計情況表明，各地各部門按照黨中央、國務(wù)院的部署，及時啟動災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，積極籌集調(diào)撥救災(zāi)款物，并對接受救災(zāi)捐贈的單位、捐贈資金的統(tǒng)計、匯繳和使用提出了明確要求，保證了抗震救災(zāi)各項工作的迅速和有效推進(jìn)。
總的看，救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況較好，審計尚未發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題。目前，審計署已制定玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計方案，將救災(zāi)資金物資審計與災(zāi)后恢復(fù)重建審計結(jié)合起來，實(shí)行全過程跟蹤，并適時向社會公告審計情況。
六、資源環(huán)境審計情況
近年來，各地各部門認(rèn)真貫徹中央關(guān)于節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的政策要求，普遍實(shí)行了節(jié)能減排工作目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)了土地
規(guī)劃、審批和執(zhí)法監(jiān)察等制度建設(shè)，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作取得較好效果。但對18個省區(qū)的節(jié)能減排資金和11個省區(qū)的土地專項資金的審計發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行中還存在一些問題：
一是部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出。重點(diǎn)檢查的13個城市有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等問題，其中7個市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農(nóng)田。
二是部分地區(qū)節(jié)能減排項目建設(shè)進(jìn)展較慢。抽查的18個省區(qū)中，有兩個省2007年至2009年實(shí)施的十大節(jié)能工程項目，僅完成計劃的69%；至2009年底，6個省的既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造項目、15個省區(qū)的污水處理廠項目和垃圾處理場項目僅完成“十一五”規(guī)劃要求的28%、62%和41%。
三是專項資金管理和使用不夠嚴(yán)格和規(guī)范。此次審計發(fā)現(xiàn)，11個省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預(yù)算管理；16個省區(qū)滯留、閑置節(jié)能減排資金9.67億元；還有20個省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元、節(jié)能減排專項資金2.82億元，主要用于公共工程建設(shè)和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)等。
針對審計指出的問題，財政部、國土資源部等部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號），各地制定和完善了48項制度，已追繳、撥付和歸還專項資金209.19億元，收回土地或補(bǔ)辦用地審批手續(xù)4.31萬畝，并給予40名責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分。
七、金融機(jī)構(gòu)審計情況
對中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國出口信用保險公司的審計結(jié)果表明，這些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹執(zhí)行適度寬松的貨幣政策，加大了對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持力度；注重深化改革和加強(qiáng)信貸風(fēng)險管理，保持了資產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)穩(wěn)定。同時，審計也發(fā)現(xiàn)，一些政策性金融機(jī)構(gòu)近年來大力發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù)，在一定程度上影響到政策性業(yè)務(wù)的深入開展，部分政策性信貸支持未能完全落到實(shí)處，違規(guī)操作或超范圍經(jīng)營問題也比較突出，涉及金額共計203.01億元。如2006年4月至2007年6月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行烏蘭浩特市支行在已取得該市第三糧庫經(jīng)審計的財務(wù)報表的情況下，仍依據(jù)企業(yè)偽造的財務(wù)報表，向其發(fā)放糧食收購貸款2.85億元，最終造成8236萬元貸款損失。
跟蹤審計中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行2009年新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向發(fā)現(xiàn)，部分新增貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，主要是中長期貸款占比高、房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)增長快、對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的信貸支持力度不夠，還有部分貸款的投向不符合規(guī)定。
有關(guān)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，截至2010年3月底，中國農(nóng)業(yè)銀行已整改90項問題，整改完成率為93.75%，處理責(zé)任人員263人；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已收回貸款7.03億元，資產(chǎn)保全38.67億元，處理責(zé)任人員463人；中國出口信用保險公司制定和完善了82項制度；商業(yè)銀行制定了調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的措施，2010年1季度對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的貸款增幅明顯。
八、企業(yè)審計情況
審計中國航空集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司等10戶中央企業(yè)的資產(chǎn)量共計1.2萬億元，占這些企業(yè)資產(chǎn)總額的62%。結(jié)果表明，這些企業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控措施，積極應(yīng)對國際金融危機(jī)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展。但在財務(wù)收支和內(nèi)部管理方面還存在以下問題：
一是重大經(jīng)濟(jì)事項決策不規(guī)范。抽查10戶企業(yè)的重大工程項目投資、資產(chǎn)處置、資本運(yùn)作等538項決策，發(fā)現(xiàn)違規(guī)決策30項，造成國有資產(chǎn)損失及潛在損失8.33億元。
二是資產(chǎn)負(fù)債損益不實(shí)。10戶企業(yè)資產(chǎn)不實(shí)89.13億元，占資產(chǎn)總額的0.46%；負(fù)債不實(shí)80.39億元，占負(fù)債總額的0.63%；損益不實(shí)56.22億元，占利潤總額的5.23%。還有8戶企業(yè)的50家下屬單位通過虛列成本、截留收益等方式，將7.49億元在法定賬簿外核算，主要用于發(fā)放職工補(bǔ)貼、代職工出資入股等，個別人員涉嫌職務(wù)侵占。
目前，相關(guān)企業(yè)全部糾正了資產(chǎn)負(fù)債損益不實(shí)的問題，并健全完善制度538項，對112名責(zé)任人員進(jìn)行了處理處罰。
此外，受有關(guān)部門委托，審計署還對10名中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、6名省市長和8名中央部門部長任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計，并按規(guī)定向有關(guān)部門提交了審計結(jié)果報告。對其所在單位和地方存在的需要糾正和改進(jìn)的問題，已依法下達(dá)審計決定。
九、重大違法違規(guī)問題揭露和查處情況
在以上各項審計中，審計署上報國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索104起，涉案人員473人。這些案件主要有以下特點(diǎn)：
一是案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對集中，主要涉及審批、決策、信貸發(fā)放和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)，其中發(fā)生在金融交易、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地礦產(chǎn)資源管理這3個領(lǐng)域的有56起，占53.8%。
二是內(nèi)外勾結(jié)牟取私利的“串案”、“窩案”仍較多。如吉林四平九豐酒業(yè)有限責(zé)任公司實(shí)際控制人李樹巖、李樹君兩兄弟，伙同當(dāng)?shù)刂袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行部分工作人員，采取編造虛假財務(wù)資料及收糧憑證等手段騙貸2.66億元，部分資金被用于境外賭博揮霍等。
三是一些管理較為薄弱的政策性金融機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)。在39起金融案件中，有19起發(fā)生在政策性金融機(jī)構(gòu)，占48.7%；在涉及行政事業(yè)單位的42起案件中，有16起發(fā)生在出版社、咨詢中心和科研院所等事業(yè)單位。如衛(wèi)生部公報雜志社編輯部聘用人員傅捷、傅雪華等，以編輯部名義向全國醫(yī)療機(jī)構(gòu)等征訂廣告，并印制刊登廣告和不刊登廣告兩個版本的公報和年鑒欺瞞領(lǐng)導(dǎo)，2007年至2009年共騙取廣告宣傳費(fèi)900余萬元，全部轉(zhuǎn)入傅捷擔(dān)任法定代表人的公司。
四是犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化。有的不法分子通過網(wǎng)上銀行等便捷平臺異地大規(guī)模轉(zhuǎn)移資金，有的通過關(guān)聯(lián)企業(yè)虛開信用證或增值稅發(fā)票貼現(xiàn)等方式騙貸，有的利用內(nèi)幕交易信息或?qū)I(yè)知識背景操縱股市牟利。此類案件專業(yè)性和隱蔽性較強(qiáng)，很多交易甚至以合法形式出現(xiàn)，查處難度高，涉案金額也比較大。
上述案件移送后，有關(guān)部門正在依法立案查處，查處結(jié)果將在明年作審計工作報告時一并公告。今年，我們將對2008年以來已結(jié)案的部分典型案件進(jìn)行公告。
對本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依法征求了被審計單位意見，已出具審計報告、下達(dá)審計決定。各部門各單位認(rèn)真整改，迄今已追繳或歸還資金941.16億元，挽回或避免損失53.38億元，有790多人被追究責(zé)任，還根據(jù)審計建議完善了1700多項制度規(guī)定。最終整改結(jié)果，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
對各部門和單位的審計結(jié)果和整改情況，審計署依法予以公告。
十、加強(qiáng)財政管理的意見
（一）進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系，逐步將政府全部收支納入預(yù)算管理范圍。研究細(xì)化一般預(yù)算和基金預(yù)算，加快推進(jìn)社會保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有金融機(jī)構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，并著手研究建立債務(wù)預(yù)算，清晰反映債務(wù)收入和支出。
（二）進(jìn)一步加快推進(jìn)財政體制改革，健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強(qiáng)縣級財政的保障能力；不斷改進(jìn)預(yù)算編制辦法，盡快健全完善定員定額支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范部門預(yù)算口徑，促進(jìn)部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預(yù)算編制相銜接。
（三）進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，整合財政資源，提高財政資金使用效益。科學(xué)處理政府與市場的關(guān)系，增加財政對公益性和保障性領(lǐng)域的投入，把更多的財政資源用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)；清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，對上級政府職責(zé)范圍內(nèi)的項目，應(yīng)盡量減少地方配套；對不同層級政府共同負(fù)責(zé)的項目，應(yīng)合理確定地方配套要求，切實(shí)保障資金配套需要。
（四）進(jìn)一步強(qiáng)化對地方財政的管理，健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財政潛在風(fēng)險。推動地方加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和完整性，及時糾正違反國家統(tǒng)一政策、有礙社會公平的地方優(yōu)惠政策；在摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)的情況下，制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案，落實(shí)償債責(zé)任，有效管理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，防范金融風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)移；清理整合現(xiàn)有融資平臺公司，加強(qiáng)地方政府對融資平臺公司債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，規(guī)范融資平臺公司的設(shè)立、經(jīng)營和籌資行為。
附件：1．已發(fā)布的單項審計結(jié)果公告
2．56個中央部門2009年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果（公告稿）
3．2008年以來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案件和事項
（以上附件詳見審計署門戶網(wǎng)站“審計結(jié)果公告”欄目）
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