從“內(nèi)蒙古赤峰自來水污染”到“湖南瀏陽鎘污染”，再到“陜西鳳翔鉛污染”，一系列重大污染事件的時有發(fā)生，使政府和社會公眾越來越意識到環(huán)境保護的重要性和緊迫性。節(jié)能減排也成為調(diào)整我國經(jīng)濟結構，解決資源環(huán)境危機，實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
節(jié)能減排已納入我國政府工作的重要議程。我國在2006年實施的“十一五”規(guī)劃中明確提出，到2010年，實現(xiàn)全國單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%左右。
為實現(xiàn)這一目標，各級財政逐年加大對節(jié)能減排資金的投入力度。因此，促進有關部門和地方政府管好、用好節(jié)能減排專項資金，認真貫徹落實節(jié)能減排各項政策，是審計機關必須依法履行的職責。
2009年10月至2010年9月，審計署統(tǒng)一組織了18個特派員辦事處對黑龍江、吉林、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、山東、陜西、山西、河南、湖南、湖北、四川、貴州、浙江、江蘇、廣西、廣東、福建、重慶、安徽等20個?。▍^(qū)、市），連續(xù)開展了節(jié)能減排專項資金和鋼鐵、水泥、電力行業(yè)節(jié)能減排審計和審計調(diào)查。同時，江蘇、福建、江西、山東、河南、陜西、甘肅、新疆、青島、廈門等10個地方審計機關也在本地區(qū)開展了節(jié)能減排專項審計調(diào)查，審計投入人力達600人次。
“十一五”節(jié)能減排大考的“交卷期”日漸逼近，節(jié)能減排資金使用情況如何？國家有關政策措施執(zhí)行落實情況如何？日前，本刊記者隨審計署有關部門人員，就節(jié)能減排工作進行了追蹤調(diào)查。
節(jié)能減排總體情況良好，但仍存在政策不落實和管理方面的問題
記者在采訪中了解到，“十一五”以來，國家相繼出臺了一系列政策法規(guī)推動節(jié)能減排工作，建立了各級政府目標責任制和考核機制，對行政長官和企業(yè)領導人的節(jié)能減排工作實行問責制；采取了最嚴格的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入機制，采取措施堅決限制高耗能、高污染行業(yè)的發(fā)展，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；加快淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用水平；相繼實施了“十大節(jié)能重點工程”、千家高耗能企業(yè)節(jié)能行動、火電廠脫硫工程、城市污水處理及配套管網(wǎng)工程、重點流域治理工程。
審計及審計調(diào)查顯示，各級政府高度重視節(jié)能減排工作，采取積極有效的政策措施強力推進，節(jié)能減排工作取得明顯成效。例如，截至2009年底，江蘇省的化學需氧量已接近完成“十一五”的目標任務、二氧化硫減排指標已提前完成“十一五”的目標任務，單位GDP能耗指標也連續(xù)三年被國家確定為超額完成等級。另外，江蘇省在燃煤機組煙氣脫硫裝置運行監(jiān)管考核、電力節(jié)能調(diào)度、關停淘汰落后產(chǎn)能等工作上也都探索出不少好辦法，取得了好效果。
審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國在接受記者采訪時表示，節(jié)能減排專項資金總體使用規(guī)范，效果顯著，財政部會同有關部門先后制定了30多項節(jié)能減排專項資金管理辦法，初步構建了財政支持節(jié)能減排的政策體系，保證了節(jié)能減排工作的順利開展。審計也發(fā)現(xiàn)個別地方滯留淘汰落后產(chǎn)能中央財政獎勵資金、重復申報套取中央投資補助資金等問題。當?shù)卣浅Ｖ匾晫徲嫴槌龅膯栴}，迅速采取措施，狠抓整改。
采訪中，記者跟隨審計人員來到了無錫市蘆村污水處理廠。2008年，該廠進行了升級改造，總投資1.8億元，是該市減排的主要設施，是建設重點更是監(jiān)管重點。江蘇省審計廳、無錫市審計局從工程開始便對其進行了跟蹤審計。審計人員根據(jù)施工圖紙計算、到工程現(xiàn)場踏勘、丈量、核對工程量，根據(jù)合同單價或定額標準計算每個單項工程的價格，與施工單位上報的工程結算反復核對，發(fā)現(xiàn)該工程造價存在高估冒算，審計因此核減了工程款2000多萬元。
管網(wǎng)工程作為污水處理廠的重要配套工程，是節(jié)能減排不可或缺的項目。審計署南京特派辦在對江蘇某區(qū)污水管網(wǎng)工程審計時發(fā)現(xiàn)，政府相關部門投資的節(jié)能減排項目未能嚴格按照招投標程序，把項目交給沒有施工資質(zhì)的企業(yè)負責建設。該企業(yè)在項目建設中人為抬高工程造價，大大增加了政府回購成本。
“正是由于審計的及時介入，及時核減了項目工程款，避免了國家財政資金的損失。”審計署南京特派辦副特派員倪志偉說，事實上，審計的目的就是要促進政府把好事辦好、實事辦實。
審計不僅是查問題，更重要的是促進相關政策措施得到落實，推動實現(xiàn)節(jié)能減排目標
在核減工程造價節(jié)約投資的同時，江蘇省審計廳和無錫市審計人員了解到：2008年至審計時止，無錫市財政部門按照每處理1噸污水給付0.65元的標準來安排市排水公司的運行費用，包括污水處理廠及配套管網(wǎng)的運行、維護和管理費用。財政和排水管理部門確定該價格時，污水處理廠執(zhí)行的是一級B排放標準。但太湖水危機爆發(fā)后，排放標準由一級B提高到一級A。由于排放標準的提高，企業(yè)增加了深度處理污水的程序和工藝，處理成本有所提高，因此建議主管部門應深入實地調(diào)研，根據(jù)實際情況適時調(diào)整單價或有關政策。審計建議得到了相關主管部門的重視，目前污水處理價格已調(diào)整到0.85元/噸。
同時，審計人員發(fā)現(xiàn)：如果接入污水處理廠管網(wǎng)的污水不達標，既增加污水處理廠的成本，也影響污水處理的效果。目前，接入污水處理廠主要排水戶都安裝了水質(zhì)在線監(jiān)測設備，但主管部門并沒有根據(jù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)對超標單位進行處理處罰，其中的一個重要原因就是缺少法律依據(jù)。審計機關將此情況向政府反映并提出了建議，無錫市在新修訂的《無錫市排水管理條例》中規(guī)定，排水戶安裝的水質(zhì)自動監(jiān)控裝置所測數(shù)據(jù)，可以作為行政執(zhí)法的事實依據(jù)。這樣，既充分發(fā)揮了水質(zhì)在線監(jiān)測設備的作用，又解決了環(huán)保部門行政執(zhí)法無依據(jù)得問題。
在對鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排審計工作中，南京特派辦審計人員注重了解鋼鐵行業(yè)在執(zhí)行國家節(jié)能減排政策和開展節(jié)能減排工作中存在的問題、困難及其原因，據(jù)此提出加強改進的建議。
2010年7月，南京特派辦對南鋼集團審計時了解到，近年來，南鋼集團十分重視節(jié)能減排工作，始終致力于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。由于實施了一系列節(jié)能減排的措施，2009年，南鋼集團在多數(shù)同類型企業(yè)出現(xiàn)虧損的情況下，仍實現(xiàn)利潤8億元。
審計發(fā)現(xiàn)，2008年，南鋼集團投資1.27億元實施了360㎡燒結煙氣脫硫項目，年減排二氧化硫11 000噸、粉塵635噸，年產(chǎn)硫銨2.2萬噸。而目前在多數(shù)鋼鐵企業(yè)，燒結機脫硫建設緩慢，運行尚缺乏資金、技術等政策扶持，企業(yè)的積極性不高，不利于鋼鐵行業(yè)二氧化硫減排工作的推動。
針對審計發(fā)現(xiàn)的這一情況，審計機關專門向江蘇省政府作了通報，引起了省政府領導的高度重視。在省政府批轉(zhuǎn)的《江蘇省2010年度主要污染物總量減排計劃》中，把燒結機脫硫作為一個專題，要求一批大型鋼鐵企業(yè)加快建設燒結機脫硫設施。目前，江蘇省已建成5套燒結機脫硫設施，有8套在建設中，全部建成后每年可形成5萬噸的脫硫能力。
“通過這次節(jié)能減排審計，我們意識到，審計不僅僅是查處問題，而是把為經(jīng)濟建設服務、為企業(yè)服務的理念貫徹到審計的全過程中。”南鋼集團董事長、首席執(zhí)行官楊思明深有感觸地說。
南京特派辦副特派員倪志偉表示，這次對節(jié)能減排的審計不僅僅是圍繞資金進行，還要關注國家有關節(jié)能減排政策的執(zhí)行效果如何，及時發(fā)現(xiàn)和總結節(jié)能減排中一些好的經(jīng)驗做法，江蘇省電力公司電網(wǎng)調(diào)度中心的做法就值得推廣。
在江蘇省電力公司電網(wǎng)調(diào)度中心，記者了解到，江蘇省電力公司通過開展“替代發(fā)電”、“以熱定電”等節(jié)能調(diào)度，利用信息化手段強化燃煤電廠脫硫及煤耗監(jiān)控，實現(xiàn)了大機組與小機組的時間差，有效地實現(xiàn)了管理減排。
江蘇省環(huán)境保護廳副廳長姚曉晴說，在節(jié)能減排審計中，審計人員及時幫助發(fā)現(xiàn)問題、改進工作、完善機制，有力地促進了重點減排工程建設、減排設施管理水平提高、減排政策創(chuàng)新，為確保完成“十一五”減排任務發(fā)揮了重要作用。
與先期進行的節(jié)能減排專項資金審計相比，今年5月份以來開展的重點行業(yè)節(jié)能減排專項審計調(diào)查，以落實節(jié)能減排政策法規(guī)和使用節(jié)能減排專項資金情況為切入點，摸清各地重點行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、結構調(diào)整、節(jié)能減排和資金使用等情況，揭示地方政府及相關主管部門和企業(yè)在履行節(jié)能減排責任、落實節(jié)能減排政策法規(guī)、管理和使用節(jié)能減排專項資金等方面存在的突出問題。
同時，審計注重從政策、制度、體制、管理等方面分析產(chǎn)生問題的原因，提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、抑制產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能、降低能源消耗、促進主要污染物減排、加強資金管理和完善政策法規(guī)等方面的意見與建議，督促地方政府及其有關部門和企業(yè)認真履行節(jié)能減排責任與義務，嚴格執(zhí)行國家政策法規(guī)，積極開展節(jié)能減排工作。
黃道國把審計所發(fā)揮的作用歸納為以下幾方面：一是通過審計的呼吁與促進，使國家差別電價和脫硫電價政策得到進一步落實；二是審計促進了節(jié)能減排專項資金的及時撥付，加快重點節(jié)能工程和主要污染物減排項目建設；三是督促地方淘汰落后產(chǎn)能政策的貫徹執(zhí)行；四是糾正了個別地方出臺的支持高耗能、高污染企業(yè)發(fā)展的政策。據(jù)審計署提供的數(shù)據(jù)顯示，通過節(jié)能減排專項審計檢查，已督促撥付滯留專項資金4.48億元，歸還擠占挪用資金4350萬元，追究相關單位及9名責任人的責任。
審計新模式的有益嘗試
“節(jié)能減排審計是一個全新的領域，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，其難度大，涉及面廣、工作量大、內(nèi)容復雜。”黃道國說，為此，在江蘇省節(jié)能減排審計調(diào)查中，南京特派辦與江蘇省審計廳創(chuàng)新項目組織方式，成立了聯(lián)合審計組。這一方式既實現(xiàn)了審計信息的全面共享，使得審計選點科學、有序，又避免了審計選點的無序重復。
不僅如此，江蘇省審計廳也積極探索，大膽創(chuàng)新，摸索出了一條行之有效的多層次合作審計之路。
審計中，他們注重做到四個結合：一是與南京特派辦合作，相對固定了各自的審計調(diào)查范圍；二是與兄弟省市合作，形成合作互動、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的格局；三是與市、縣審計機關合作，對于特派辦和審計廳未抽審到的省轄市，采取市、縣審計機關合作上審下方式以及縣級審計機關同級審或交叉審方式組織開展審計調(diào)查。“通過開展合作審計，使行業(yè)分工更加明確，審計重點更加突出，原因分析更加深入。”江蘇省審計廳副廳長李榮榮介紹說。
此外，節(jié)能減排工作涉及的許多問題專業(yè)性、技術性非常強，審計人員大多對工業(yè)生產(chǎn)的工藝、設備及相關指標了解不夠。為解決這一問題，審計署聘用行業(yè)專家對審計中發(fā)現(xiàn)的一些疑點作出權威認定，加大了審計力度，提高了審計質(zhì)量，在一定程度上規(guī)避了審計風險。
例如，在對某獲得財政獎勵資金的節(jié)能項目進行審計時，南京特派辦聘請江蘇省技術服務節(jié)能中心的專家對其節(jié)能量進行審核，最后落實該項目多申報節(jié)能量的問題，審計結果也得到被審計單位的信服。在對減排指標進行核算時，聘請環(huán)保部華東督查中心的專家，對抽審地區(qū)的減排指標進行詳細核算，順利完成審計實施方案規(guī)定的內(nèi)容。
與此同時，審計人員在審計中積極運用計算機信息技術開展信息系統(tǒng)審計和電子數(shù)據(jù)分析，如通過檢查程序源代碼、進行多方數(shù)據(jù)對比等技術方法，對煙氣在線監(jiān)控系統(tǒng)的部分功能進行審計，發(fā)現(xiàn)其自身設計缺陷、運行不穩(wěn)定等情況；通過對在線監(jiān)測的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和比較分析，結合排污費征收數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)少繳排污費的問題，并由環(huán)保部門進行了追繳。
在黃道國看來，節(jié)能減排工作任重道遠，僅靠審計部門的力量是遠遠不夠的，需要全社會的共同關注，才能促進節(jié)能減排工作目標的順利實現(xiàn)。
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