震后一周年，廢墟上，家園的重建正緊鑼密鼓地進行，鮮為人知的是，和數(shù)千億元重建資金同時抵達(dá)災(zāi)區(qū)的還有一支上千人的國家審計隊伍。在整個恢復(fù)重建的過程中，這支隊伍將隨著萬億元資金的流向而移動，進行全過程跟蹤審計。
他們負(fù)責(zé)審計的規(guī)劃投資約1萬億元，涉及大大小小20多萬個建設(shè)項目。兩至3年的時間，這些項目要讓受“5?12”汶川大地震影響的51個重災(zāi)縣和極重災(zāi)縣的老百姓們的生活轉(zhuǎn)入正軌。
最近，記者赴四川災(zāi)區(qū)重建現(xiàn)場，對審計人員如何把關(guān)1萬億元重建資金的使用一探究竟。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司副司長盧華勝日前接受本報記者采訪時介紹，目前共有27支審計隊伍在災(zāi)后恢復(fù)重建現(xiàn)場實施審計，審計署駐成都、西安、蘭州、重慶等4個特派員辦事處負(fù)責(zé)審計中央投資和中央單位、企業(yè)投資的項目，資金量約4000億元；北京等20個省市的審計廳（局）組織審計各自對口支援的資金和項目，這個層面的資金約有700億元；四川、甘肅、陜西3省的審計廳分別對本省財政資金、社會捐贈資金、國際優(yōu)惠貸款等其他資金進行審計。
在災(zāi)區(qū)重建的兩三年中，審計部門不僅持續(xù)關(guān)注資金使用的安全性，還要監(jiān)督有沒有因為管理漏洞帶來的重建項目質(zhì)量隱患。
截至3月底，審計部門已經(jīng)對1500多個恢復(fù)重建項目進行了跟蹤審計，審計資金近500億元，并根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題提交了500多份項目審計情況報告，8份專項審計報告和綜合審計報告。
審計關(guān)注建筑質(zhì)量
按照重建規(guī)劃，今年9月1日開學(xué)時，災(zāi)區(qū)的大部分學(xué)生都應(yīng)該離開臨時板房教室，去新建教室上課。所以災(zāi)區(qū)主要在建項目之一就是教學(xué)樓。審計人員的目光，更多聚焦在教學(xué)樓的質(zhì)量上。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司譚志武副處長告訴記者，在審計署制訂的災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作方案中，特別明確提出，要重點關(guān)注中小學(xué)校等民生工程的質(zhì)量管理情況。
事實上，在傳統(tǒng)審計中，資金的使用是否合法合規(guī)才是審計的核心，對工程質(zhì)量的關(guān)注倒在其次。而且，以往的事后審計，審計人員只能從施工和監(jiān)理單位提供的資料來判斷工程是否有質(zhì)量隱患。
全過程跟蹤審計，給審計人員提供的便利是，他們可以在施工現(xiàn)場查看鋼筋的粗細(xì)、水泥的標(biāo)號，以及監(jiān)理人員是否盡責(zé)等工程建設(shè)細(xì)節(jié)，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量隱患，能及時糾正。
在一些學(xué)校重建的跟蹤審計中，審計人員對建筑質(zhì)量的關(guān)注，可以說到了“吹毛求疵”的程度。在綿竹的新市鎮(zhèn)，記者遇到了江蘇省南通市審計局的董波。
一次質(zhì)量巡查過程中，董波和他的同事發(fā)現(xiàn)，一所學(xué)校砌筑內(nèi)墻的水泥多孔磚的強度達(dá)不到要求，而且這批材料沒有質(zhì)量保證方面的資料。于是，他們向駐地援建指揮部提出審計建議，立即停止使用這批材料，已經(jīng)砌筑的墻體也必須拆除。同時，還要將這批材料送到質(zhì)檢部門，在專業(yè)檢驗結(jié)果出來之前，不得再施工。
可能在專業(yè)人士看來，內(nèi)墻磚的強度并不是個舉足輕重的問題?？蓪徲嬋藛T認(rèn)為，細(xì)節(jié)問題可能折射管理方面的漏洞。他們在跟蹤審計的過程中，會特別關(guān)注一些被施工方認(rèn)為無關(guān)痛癢的細(xì)節(jié)。比如，內(nèi)墻抹灰砂漿的厚度及配合比，外墻保溫層的材質(zhì)等，而關(guān)注細(xì)節(jié)的目的，是希望施工方嚴(yán)格細(xì)致地反思管理方面存在的問題。
在綿竹市人民醫(yī)院門診大樓的施工現(xiàn)場，江蘇省建筑科學(xué)研究院的工程師張守軍正在對大樓地下室的混凝土質(zhì)量是否過關(guān)進行監(jiān)測。他是受建設(shè)方邀請，專門從南京趕到綿竹來的。
綿竹市人民醫(yī)院門診大樓的故事比較復(fù)雜。這座大樓震前就已經(jīng)開始修建，地下部分剛剛建好，地震就發(fā)生了。
震后，江蘇省負(fù)責(zé)援建這所醫(yī)院，計劃在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)修建?？山K省審計廳審計組進入施工現(xiàn)場后，發(fā)現(xiàn)震前完工的地下部分質(zhì)量檢測資料不齊全。但是，因為地震，原先的施工方找不到原始的資料證明鋼筋和混凝土的質(zhì)量。
審計組向建設(shè)方提出建議，應(yīng)該對地下室的建筑質(zhì)量重新進行專業(yè)檢測，排除質(zhì)量隱患。于是有了張守軍的到來。
負(fù)責(zé)這個項目審計的江蘇省審計廳印興國副處長說，建筑專家將用專門的儀器對這個地下室進行為期一周的體檢，如果確實不合格，就得對整個地下室進行加固，以達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
這次體檢耗資5萬元，但不管是審計人員，還是建設(shè)方，都認(rèn)為值得。因為花這筆錢就有可能杜絕豆腐渣工程。
一分錢如何掰成兩半使
中國裝備工業(yè)的龍頭企業(yè)東方汽輪機廠是地震中損失最嚴(yán)重的國有企業(yè)之一，在漢旺鎮(zhèn)綿延十里的東汽主廠區(qū)大部分已成廢墟，新建的廠址確定在德陽市的八角鎮(zhèn)。新廠的投資概算高達(dá)50億元。負(fù)責(zé)審計東汽項目的審計署駐重慶特派辦特派員助理謝岳山說，這是投資最大的災(zāi)后重建單體項目之一。
2008年的8月，八角鎮(zhèn)的東汽新廠開始建設(shè)。目前，連片的廠房已經(jīng)拔地而起。東汽的副總經(jīng)理肖珉介紹說，到今年下半年，新廠區(qū)的大部分廠房都要投入使用，也就是說，東汽老廠區(qū)花了43年才逐步形成的規(guī)模，現(xiàn)在大概花一年多的時間就得復(fù)原，目前在新廠區(qū)，光是施工隊就是17支3000多人。
肖珉告訴記者，最早審計部門進入廠區(qū)跟蹤審計時，他們是有過擔(dān)憂的——本來重建任務(wù)就很緊張，各方面需要協(xié)調(diào)的關(guān)系也很多，現(xiàn)在又來個搞審計的，審來審去會不會耽誤了工期？
可是后來他發(fā)現(xiàn)，審計人員并不都是黑臉包公，還能幫企業(yè)出謀劃策，比如如何更高效地花錢。不僅沒有耽誤工期，還給企業(yè)省下了不少錢。
肖珉舉例說，以前采購材料，企業(yè)都是各個項目分別招標(biāo)，但審計人員建議說，東汽建設(shè)同類的項目很多，可以把相同的項目打包招標(biāo)。東汽接受建議打包招標(biāo)，最后測算的結(jié)果是成本節(jié)省了5％。
另外一個例子是，屋頂風(fēng)機是東汽大批新廠房要使用的關(guān)鍵設(shè)備，市場上屋頂風(fēng)機的價格因材質(zhì)的不同千差萬別，究竟選擇什么樣的？在與審計人員的討論中，他們建議企業(yè)不就最高價，也不就最低價，而是根據(jù)產(chǎn)品的生命周期，選擇適合東汽的產(chǎn)品，這樣才能使資金使用的效率最高。
事實上，審計部門希望得到的效果是，通過提前介入的跟蹤審計模式，防止一些項目貪大求洋，搞超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的形象工程，把有限的資金用在刀刃上。
在一些建設(shè)項目中，有的審計人員甚至可以列席項目規(guī)劃的討論會，在規(guī)劃階段就給一些超標(biāo)準(zhǔn)的形象工程踩剎車。在一次農(nóng)民集中居住區(qū)設(shè)計方案的論證會上，江陰市審計局的負(fù)責(zé)人就提出，應(yīng)該取消景觀噴泉及外墻石材裝飾的設(shè)計，以節(jié)約援建資金，做更多的項目。
蘇州市審計局的審計人員在調(diào)查援建的六條市政道路下水道設(shè)計方案時，發(fā)現(xiàn)方案全部使用高密度塑鋼管，這種管材價格比較昂貴，而且工藝相對繁雜，施工難度也要大一些。對此，審計人員提出了更節(jié)約的方案，最終城市六條道路的下水道工程造價約比原設(shè)計節(jié)約350萬元，僅此一項核減總投資約9％。
一所中學(xué)原設(shè)計的外墻保溫層用的是擠塑聚苯乙烯保溫板，如果采用這種材料，工藝比較復(fù)雜，而且施工時間長，有可能增加施工的成本。后來，蘇州市審計局的審計人員建議，在滿足功能的基礎(chǔ)上，可以采用價格較低的其他保溫材料，既提高了工程進度，又降低了工程造價。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司副司長盧華勝說，跟蹤審計的一個優(yōu)勢，就是在涉及規(guī)劃或方案討論等階段，就能對資金的分配使用和合規(guī)性、有效性問題提出建議，防止鋪張浪費和投資損失，促進災(zāi)后恢復(fù)重建專項資金物資節(jié)約、有效地使用，而不是等到出現(xiàn)重大損失浪費時，才開始整改和反思。
糾正管理制度中的盲區(qū)
映秀灣電站座落在離映秀鎮(zhèn)不遠(yuǎn)的地方。地震中，這個國家電網(wǎng)的調(diào)峰電站也嚴(yán)重受損，目前電站三臺機組中的兩臺機組已經(jīng)恢復(fù)發(fā)電，第三臺機組維修工程也進入尾聲，預(yù)計到5月12日恢復(fù)發(fā)電。
電站外陡峭的山崖上，還不斷有飛石滾落。負(fù)責(zé)電站審計的審計署駐成都特派辦特派員助理周應(yīng)良介紹說，根據(jù)規(guī)劃，這個項目維修重建的預(yù)算資金是24億元，但審計初步發(fā)現(xiàn)，預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了工程實際的需求量，有可能用一半的錢就夠了。
周應(yīng)良說，恢復(fù)重建的規(guī)劃，震后3個月就出臺了。由于時間緊，有的項目可能會出現(xiàn)規(guī)劃與實際的偏差，特別是對損失的評估有可能不精確。比如，像映秀灣電站這樣的預(yù)算高出實際許多，但這都不要緊，因為審計人員在跟蹤審計中已經(jīng)注意到這個問題，他們會提醒企業(yè)，多出部分的預(yù)算決不能擅自挪用，不能拿去搞樓堂館所建設(shè)，或者給員工發(fā)獎金，做福利。
周應(yīng)良告訴記者，傳統(tǒng)的事后審計，側(cè)重于揭露和反映項目建設(shè)過程中的大案要案，而跟蹤審計，關(guān)口已經(jīng)前移到項目的建設(shè)過程，審計人員能在項目還在進行中就發(fā)現(xiàn)資金和項目管理中存在的苗頭性違紀(jì)違規(guī)問題，并有針對性地提出建議。如果說，傳統(tǒng)審計更多的是懲前毖后，那么，跟蹤審計發(fā)揮的是免疫系統(tǒng)功能。當(dāng)然，揭示重大違法違紀(jì)和嚴(yán)重的損失浪費問題，也是跟蹤審計所必需關(guān)注的。
江蘇審計廳副廳長李榮榮介紹說，他們在跟蹤審計綿竹市一家醫(yī)院重建項目時發(fā)現(xiàn)，這個項目建設(shè)初期代建單位沒有建立財務(wù)、計劃和工程管理方面的制度，建設(shè)的管理主要依賴每個管理人員的責(zé)任心、工作能力和習(xí)慣做法。內(nèi)部監(jiān)督、糾錯機制不健全，還會影響工作效率。于是審計組向建設(shè)方下達(dá)了審計建議書，希望他們能加強制度建設(shè)，調(diào)整管理方式。
還有一個審計組在審計一個幼兒園的重建項目時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場監(jiān)理人數(shù)沒有達(dá)到項目監(jiān)理招標(biāo)文件要求及其投標(biāo)承諾的標(biāo)準(zhǔn)。對此，審計組也發(fā)出審計建議書，建議建設(shè)單位加強對現(xiàn)場監(jiān)理工作的檢查，督促監(jiān)理單位按照招標(biāo)文件及其投標(biāo)承諾配備現(xiàn)場監(jiān)理人員和設(shè)備。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司譚志武副處長告訴記者，傳統(tǒng)審計一般要求提交一份審計報告，跟蹤審計除在項目審計結(jié)束后提交一份審計報告外，還可以分階段分內(nèi)容提交審計建議函（書），要求被審計單位邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高。
他介紹說，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，27個審計組已經(jīng)提出各種審計意見和建議300多條，其中向省級以上人民政府提出書面審計建議18條。
將對建材價格、土地使用等做專項審計調(diào)查
災(zāi)后重建工程量大，一些地方部分建材供應(yīng)緊張，價格大幅度上漲，一方面增加了災(zāi)后恢復(fù)重建投資，另一方面，價格的瞬息萬變也給最后的工程結(jié)算帶來難題——究竟磚多少錢一塊，水泥又是什么價？一噸建材幾十元的差異，傳導(dǎo)到工程結(jié)算款時就是千差萬別了，而且，施工方有沒有可能鉆價格多變的空子，虛報造價？
對于上述問題，有的審計機關(guān)建議，有關(guān)單位對主要材料進行統(tǒng)一詢價、聯(lián)合采購，以降低采購成本。有的審計機關(guān)還建議，援建指揮機構(gòu)建立建材價格信息定期發(fā)布機制，由專人定期去周邊市場上調(diào)查建材價格，提供給有關(guān)單位作為工程結(jié)算的依據(jù)，防止施工方虛報成本。
蘇州審計局副局長周雨晨介紹說，他們審計一所中學(xué)時，發(fā)現(xiàn)施工方報價的鋁合金門窗是每平方米400~480元，而援建指揮部通過市場上調(diào)查發(fā)布的價格是350~395元；另外，施工方報價的保溫外墻材料是每平方米55~60元，而發(fā)布的市場價格是47.5~57.5元。按照審計建議進行詢價，施工方虛報的造價就會被砍掉。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司副司長盧華勝說，除了審計大量災(zāi)后重建項目外，審計部門還要有針對性的實施一些專項審計調(diào)查。比如，價格的調(diào)查，土地管理使用情況的調(diào)查。特別在土地使用的調(diào)查中，會著力檢查重建過程中土地政策執(zhí)行情況，是否存在違規(guī)越權(quán)審批、搭車征地、擴大用地規(guī)模以及借恢復(fù)重建名義非法占地、違規(guī)減免土地出讓金和炒賣地皮等問題。
審計署固定資產(chǎn)投資審計司譚志武副處長介紹說，從跟蹤審計的情況看，災(zāi)后恢復(fù)重建資金管理和項目建設(shè)的總體情況是好的，但也發(fā)現(xiàn)了一些苗頭性和傾向性問題：有的項目因上報項目時間倉促，項目前期準(zhǔn)備不充分，規(guī)劃設(shè)計不完善，難以組織實施；一些項目由于災(zāi)區(qū)政府財力下降，地方配套資金不能足額、及時到位，資金缺口較大；個別單位虛報災(zāi)損，虛報工程量，套取災(zāi)后恢復(fù)重建資金，有的單位虛列支出、擠占挪用災(zāi)后恢復(fù)重建資金；有的項目建設(shè)征用土地手續(xù)不規(guī)范，有的項目用地補償不及時等。
這些問題在災(zāi)區(qū)究竟有多嚴(yán)重，是個別現(xiàn)象還是共性問題？譚志武說，除了在跟蹤審計時，隨時對發(fā)現(xiàn)的問提出審計建議，要求相關(guān)單位及時糾正外，審計署還醞釀分階段地進行專項審計調(diào)查。根據(jù)現(xiàn)有的信息，審計機關(guān)已經(jīng)建議相關(guān)的部門要尊重實際，科學(xué)規(guī)劃，切實用好災(zāi)后恢復(fù)重建資金；高度關(guān)注災(zāi)區(qū)建材價格上漲問題，及時采取增加災(zāi)區(qū)建材供應(yīng)量、降低運輸成本、建立材料價格信息定期發(fā)布機制等綜合性措施，控制建設(shè)成本，避免政府對災(zāi)民的補助被物價上漲所抵消；進一步規(guī)范建設(shè)項目征地手續(xù)，及時、足額發(fā)放征地補償。
60％的中央資金要被審計覆蓋
“審計機關(guān)對政府投資項目要實行全過程跟蹤審計”，這是總理在災(zāi)后恢復(fù)重建之初就給審計部門下達(dá)的命令，審計署固定資產(chǎn)投資審計司副司長盧華勝介紹說，總理要求審計部門必須改變以往事后審計、秋后算賬的思路，災(zāi)后重建的每一筆資金，只要開始撥付，審計部門就要介入，跟蹤查看重建資金有沒有被擠占、截留、挪用的現(xiàn)象。
面對約1萬億元重建資金的大盤子，盧華勝介紹說，審計署的目標(biāo)是把問題發(fā)現(xiàn)在前面，保障資金安全、合規(guī)、有效使用，對中央投資的審計覆蓋面要達(dá)到資金量的60％以上，對地方投資的審計覆蓋面要達(dá)到資金量的80％以上。
這種獨創(chuàng)的跟蹤審計模式，其實在地震后救災(zāi)款物分配中就曾試水，當(dāng)時，審計部門用半年的時間，跟蹤審計中央和各級地方財政撥付的一千多億元救災(zāi)款物，并在審計過程中向社會公告了四次審計結(jié)果。
正是救災(zāi)款物跟蹤審計在過程中發(fā)現(xiàn)問題、及時堵住資金流失漏洞的效果使中央決策層意識到“全過程審計比事后監(jiān)督更重要，查出問題越早，損失也就越小”，并由此把跟蹤審計寫進了災(zāi)后恢復(fù)重建的國家總體規(guī)劃。審計部門也形象地把跟蹤審計比喻為災(zāi)后恢復(fù)重建的“免疫系統(tǒng)”。
相比2008年的救災(zāi)款物跟蹤審計，恢復(fù)重建的跟蹤審計要面臨資金量更大、項目繁多、審計時間更長等諸多難題。
特別是大大小小20多萬個重建項目，有的是城鄉(xiāng)居民住房，有的是醫(yī)院學(xué)校，有的是路橋等基礎(chǔ)設(shè)施，還有的是工礦企業(yè)。對審計人員來說，今天可能是審住房，明天可能是審公路，而這些不同的項目，每一個背后要么是有幾百份合同要審讀，要么錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟關(guān)系要梳理。盧華勝說，跟蹤審計要求審計人員練就火眼金睛。
事實上，一千多人的審計隊伍要對應(yīng)20多萬個項目，需要審計人員超負(fù)荷的運轉(zhuǎn)。綿陽市的審計局局長劉清華說，以往，綿陽全市一年也就審100多億元的資金量，而現(xiàn)在要面對的上千億資金及其重建項目，人手捉襟見肘，而且綿陽的計算機審計系統(tǒng)也在地震中全部癱瘓。
人手緊，項目多，資金量大，如何保證審計質(zhì)量？審計署固定資產(chǎn)投資司副司長盧華勝介紹說，至少有三個路徑能提高審計的質(zhì)量。首先，審計署內(nèi)部還有一個質(zhì)量督導(dǎo)組，這個小組不定期地經(jīng)常在災(zāi)區(qū)27個審計組巡視，檢查各組的審計質(zhì)量。另外，除項目的審計外，審計署還將組織對學(xué)校、土地使用、居民住房等方面的專項審計調(diào)查，確保審計有點有面發(fā)現(xiàn)問題，同時將制定規(guī)范災(zāi)后恢復(fù)重建審計的有關(guān)指導(dǎo)意見或有關(guān)內(nèi)控制度，引導(dǎo)跟蹤審計更加規(guī)范開展。再有，審計署已經(jīng)要求各審計單位要及時發(fā)布審計公告，審計公告的質(zhì)量實際上對審計人員也是把雙刃劍。
盧華勝還介紹說，為了解決審計人員缺乏的問題，一些援建省市，比如上海市，就直接在重建指揮部里配備審計人員，這樣審計人員就能在指揮部的決策管理過程中開始關(guān)注資金的使用和效果，起到事半功倍的審計效果。
|
