對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，是黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院對審計工作提出的明確要求。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步提出“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋”。中央審計委員會第一次會議強調(diào)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。為了落實好上述要求，審計機關(guān)正在建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制，修訂《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）就是其中一項舉措。同時，審計機關(guān)深入貫徹落實習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神，加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。在實現(xiàn)審計全覆蓋過程中，各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)共同發(fā)力，整合資源、統(tǒng)籌力量、增強合力，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的重要促進(jìn)作用。
一、充分認(rèn)識內(nèi)部審計在推動實現(xiàn)審計全覆蓋中的重要作用
胡澤君審計長在2018年9月全國內(nèi)部審計工作座談會上強調(diào)，加強內(nèi)部審計工作是實現(xiàn)審計全覆蓋的需要。各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識到，內(nèi)部審計是實現(xiàn)審計全覆蓋的一支生力軍，在推動實現(xiàn)審計全覆蓋過程中應(yīng)當(dāng)而且可以發(fā)揮重要作用。
（一）內(nèi)部審計能夠在審計監(jiān)督體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。國家審計、內(nèi)部審計和社會審計共同構(gòu)成當(dāng)前我國審計監(jiān)督體系，三者各有特點、各有側(cè)重，密切協(xié)調(diào)、缺一不可。內(nèi)部審計作為單位經(jīng)濟決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險控制常態(tài)化的一項重要制度設(shè)計，是審計監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是審計監(jiān)督體系的重要組成部分。新時代賦予了內(nèi)部審計新任務(wù)，《規(guī)定》將內(nèi)部審計的目的從“加強經(jīng)濟管理”“實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)”提高到“促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”，并將內(nèi)部審計的監(jiān)督范圍拓展到內(nèi)部控制、風(fēng)險管理領(lǐng)域，特別是增加了貫徹落實國家重大政策措施情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的履行情況審計等新職責(zé)，直接體現(xiàn)了內(nèi)部審計和國家審計共同服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代要求。
（二）內(nèi)部審計具有自身優(yōu)勢，與國家審計形成良性互動。近年來，依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位（以下統(tǒng)稱單位）越來越重視內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計力量不斷壯大、制度機制不斷完善、領(lǐng)域不斷拓展、質(zhì)量成效顯著提升，在促進(jìn)單位完善內(nèi)部治理、提升發(fā)展質(zhì)量、推動深化改革、促進(jìn)反腐倡廉等方面發(fā)揮了積極作用。內(nèi)部審計作為對被審計單位審計監(jiān)督的第一道防線，具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性等優(yōu)勢。內(nèi)部審計對本單位的情況最為熟悉，通過科學(xué)安排審計計劃，合理選擇審計方式，可以實現(xiàn)對二級以下單位的項目、資金、領(lǐng)導(dǎo)人員等全過程、全方位、持續(xù)性的審計監(jiān)督，有效緩解國家審計監(jiān)督中存在的信息不對稱、監(jiān)督周期長、時效性不強等難題，避免監(jiān)督盲區(qū)和死角，有利拓展審計監(jiān)督的廣度和深度。
（三）內(nèi)部審計能夠補充國家審計力量，提升審計監(jiān)督整體效能。國家審計監(jiān)督對象面廣量大，審計力量上的不足與審計全覆蓋要求之間的矛盾日益突出。一些規(guī)模較大的被審計單位，管理層級多、管理鏈條長、管理風(fēng)險下沉，審計機關(guān)如果僅將監(jiān)督重點放在單位本級和部分二級單位，既與審計全覆蓋的初衷不符，也一定程度上增加了審計風(fēng)險。審計全覆蓋需要審計監(jiān)督觸及基層單位，掃除審計監(jiān)督盲區(qū)，但僅僅依靠國家審計不可能實現(xiàn)。同時，審計機關(guān)延伸二級以下單位時，又有可能與內(nèi)部審計計劃重合，造成一定程度上的重復(fù)監(jiān)督。為此，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部審計有機融入到審計全覆蓋工作機制中，充分發(fā)揮其在二級以下單位中的基礎(chǔ)性監(jiān)督作用，擴大審計監(jiān)督覆蓋面和整體性，有效利用內(nèi)部審計成果，降低國家審計風(fēng)險，提升審計監(jiān)督整體效能。
二、探索創(chuàng)新內(nèi)部審計推動實現(xiàn)審計全覆蓋的有效途徑
在實現(xiàn)審計全覆蓋過程中，國家審計和內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)在積極聯(lián)動、強化對接、實現(xiàn)共享幾個方面共同發(fā)力，探索創(chuàng)新有效途徑，逐步形成以國家審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為補充的審計全覆蓋工作格局。
（一）積極聯(lián)動，國家審計和內(nèi)部審計各有側(cè)重。在落實黨中央、國務(wù)院審計全覆蓋工作要求上，審計機關(guān)承擔(dān)主體責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，審計機關(guān)應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況進(jìn)行全面審計，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。同時，涉及到具體被審計單位時，要充分發(fā)揮該單位內(nèi)部審計的生力軍作用，做好內(nèi)外聯(lián)動、上下聯(lián)動，審計機關(guān)側(cè)重審計單位本級及資金量大、風(fēng)險高的二級單位，以及重點資金和重大項目，對二級以下單位，在合理評估內(nèi)部審計工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，主要依靠內(nèi)部審計力量，盡可能避免重復(fù)監(jiān)督。
（二）強化對接，國家審計和內(nèi)部審計有效融合。內(nèi)部審計要主動適應(yīng)新時代審計全覆蓋對內(nèi)部審計工作的要求，全面貫徹落實《規(guī)定》精神，提升工作質(zhì)量和效率，對接國家審計需要，為內(nèi)部審計助力審計全覆蓋打好基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。從審計目標(biāo)上做好對接，把握好績效審計與真實性合法性審計的關(guān)系，立足真實性合法性，防范內(nèi)部審計風(fēng)險；從審計內(nèi)容上做好對接，認(rèn)真履行《規(guī)定》賦予的國家重大政策貫徹落實情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任審計、內(nèi)部控制審計、風(fēng)險管理審計、財政財務(wù)收支審計、內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況審計等監(jiān)督職責(zé)；從技術(shù)方法上的做好對接，堅持科技強審，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)審計思維，運用信息化、數(shù)據(jù)化手段，提升審計效率。
（三）實現(xiàn)共享，國家審計和內(nèi)部審計發(fā)揮合力。內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)提高政治站位，堅持依法依規(guī)審計，推動單位目標(biāo)與國家宏觀政策目標(biāo)有機統(tǒng)一，推動國家重大政策措施在本單位得到有效貫徹落實，為國家審計有效利用內(nèi)部審計成果奠定基礎(chǔ)。為此，內(nèi)部審計在審計中，特別是在對基層單位的審計中，應(yīng)當(dāng)摸清真實情況、反映突出問題、揭示風(fēng)險隱患、推動及時有效整改，同時，建立有效的信息溝通渠道，按照審計機關(guān)要求，及時報送備案資料、共享審計成果。審計機關(guān)在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計力量和成果，對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映。
三、著力完善內(nèi)部審計推動實現(xiàn)審計全覆蓋的保障機制
助力國家審計實現(xiàn)審計全覆蓋，為內(nèi)部審計在新時代開創(chuàng)新局面、展現(xiàn)新作為提供了平臺。各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)著力完善工作機制，保障內(nèi)部審計的獨立性、保障本單位范圍內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋、保障內(nèi)部審計工作質(zhì)量不斷提升。
（一）健全內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)體制，保障內(nèi)部審計獨立性。各單位應(yīng)當(dāng)堅持和加強黨對內(nèi)部審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全有利于保障內(nèi)部審計獨立性的領(lǐng)導(dǎo)體制。內(nèi)部審計機構(gòu)或履行內(nèi)部審計職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）定期聽取內(nèi)部審計工作匯報，加強對內(nèi)部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃等重要事項的管理。國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計師制度，總審計師協(xié)助黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計工作。下屬單位、分支機構(gòu)較多或者實行系統(tǒng)垂直管理的單位的內(nèi)部審計機構(gòu)，要強化對全系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，統(tǒng)籌本單位內(nèi)部審計力量，對內(nèi)部審計全覆蓋作出總體安排。
（二）完善審計計劃管理機制，保障內(nèi)部審計實現(xiàn)全覆蓋。各單位應(yīng)有效整合內(nèi)部審計資源，建立“應(yīng)審盡審”機制。企業(yè)集團和行業(yè)主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在本集團和本行業(yè)的統(tǒng)攬龍頭作用，摸清下屬單位底數(shù)，統(tǒng)籌利用集團或行業(yè)內(nèi)部審計資源，形成內(nèi)部監(jiān)督合力，組織實現(xiàn)對所有下屬單位的內(nèi)部審計全覆蓋。內(nèi)部審計機構(gòu)可以探索研究制定三年至五年（滾動）內(nèi)部審計規(guī)劃，實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。內(nèi)部審計力量不足的單位，可以探索購買社會審計服務(wù)，發(fā)揮社會審計作用。在落實審計規(guī)劃和年度計劃過程中，內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員要牢固樹立質(zhì)量意識，注重質(zhì)量和效率，為與審計機關(guān)一道實現(xiàn)審計全覆蓋作出內(nèi)部審計的貢獻(xiàn)。
（三）加強對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督，保障內(nèi)部審計工作質(zhì)量。內(nèi)部審計工作符合審計機關(guān)的質(zhì)量要求，是審計機關(guān)充分利用內(nèi)部審計力量和成果，實現(xiàn)審計全覆蓋的前提。一方面，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)部審計促進(jìn)實現(xiàn)審計全覆蓋工作的指導(dǎo)，推動單位建立健全內(nèi)部審計制度，指導(dǎo)內(nèi)部審計機構(gòu)制定審計規(guī)劃、統(tǒng)籌安排審計計劃、實現(xiàn)內(nèi)部審計全面覆蓋，加強國家重大政策措施貫徹落實情況審計、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任審計、大數(shù)據(jù)審計等方面的培訓(xùn)力度；另一方面，監(jiān)督內(nèi)部審計職責(zé)履行情況，通過日常監(jiān)督、結(jié)合審計項目監(jiān)督和專項檢查等方式，檢查內(nèi)部審計業(yè)務(wù)質(zhì)量，并將單位內(nèi)部審計工作質(zhì)量作為確定審計機關(guān)審計全覆蓋的審計對象、審計周期、延伸重點等的重要參考因素。（劉貝 梁晶）
