開展領導干部自然資源資產離任審計是生態(tài)文明體制改革的重要任務之一。2017年，中辦、國辦印發(fā)《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定(試行)》，標志著領導干部自然資源資產離任審計由試點進入到全面推開階段。上海市從2015年起開展領導干部自然資源資產離任審計試點，至今已探索出一條適合該市實際的審計路徑，取得了較好成效。
一、突出“謀、合、聯(lián)”，推動全市領導干部自然資源資產離任審計
2015年中辦、國辦《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》下發(fā)后，上海市審計局結合審計署有關會議精神和工作要求，就開展領導干部自然資源資產離任審計試點的工作安排，向市政府主要領導作了匯報。上海市領導明確要求市審計局及有關部門按照兩辦文件精神和審計署的統(tǒng)一部署，精心組織好領導干部自然資源資產離任工作，并強調加強自然資源的開發(fā)利用管理和環(huán)境保護工作，發(fā)揮資源環(huán)境審計在促進生態(tài)文明建設中的積極作用，也是上海自身發(fā)展的需要。在上海市委市政府的重視和領導下，上海市審計局推動全市領導干部自然資源資產離任審計的不斷發(fā)展。
一是突出“謀”字，用“三年計劃”謀劃發(fā)展藍圖。2009年起，該局開始編制全市審計機關資源環(huán)境審計工作三年計劃，至今已實行了三輪三年計劃。最新一輪三年計劃積極貫徹黨的十八大以來，黨中央國務院有關生態(tài)文明建設的一系列重大決策和部署的精神，結合上海市“十三五”規(guī)劃綱要提出的“要著力解決好制約上海發(fā)展的明顯短板和突出問題”工作要求，明確了全市審計機關2016年至2018年資源環(huán)境審計的目標和任務，提出了領導干部自然資源資產離任審計的時間表，從2016年部分區(qū)審計局試點，到2018年全面推開。截止目前，全市審計機關共計開展了27項領導干部自然資源資產離任審計。
二是突出“合”字，用“1+5”工作格局整合審計資源。2010年，上海市審計局成立了資源環(huán)境審計協(xié)調領導小組，發(fā)揮協(xié)調指導功能，整合全市審計資源，提高審計效能。2013年，資源環(huán)境審計協(xié)調領導小組研究提出了構建“1+5”資源環(huán)境審計工作新格局的理念，即1個獨立實施型資源環(huán)境審計和5個統(tǒng)籌實施型資源環(huán)境審計，在提升獨立型資源環(huán)境審計(調查)數量和質量的同時，把資源環(huán)境審計融入到財政審計、金融審計、企業(yè)審計、投資審計、經濟責任審計等專業(yè)審計的全過程。在領導干部自然資源資產離任審計發(fā)展之初，上海市審計機關充分利用已有的“1+5”工作格局，探索自然資源資產離任審計的內容和方法，為后續(xù)開展獨立實施型自然資源資產離任審計積累了經驗，同時實現在有限的審計資源條件下，擴大自然資源資產離任審計的覆蓋面。
三是突出“聯(lián)”字，用“三個平臺”推動市區(qū)聯(lián)合發(fā)展。首先是指導平臺，近期該局召開了全市領導干部自然資源資產離任審計工作推進會議，動員和組織全市審計機關積極做好這項工作，針對上海市的自然資源資產稟賦特點，在兩辦規(guī)定的制度框架下，研究編制適合該市實際情況的領導干部自然資源資產離任審計工作方案，向全市審計機關發(fā)布，指導各區(qū)審計局規(guī)范審計工作，并做好審計過程中的咨詢指導工作；其次是交流平臺，該局通過召開研討會、編選審計經驗材料等方式，為市區(qū)兩級審計機關搭建交流平臺，宣傳好的經驗做法，也鼓勵各區(qū)審計局向市局提出工作建議，形成市區(qū)良性互動；最后是服務平臺，為了解決區(qū)審計局缺乏資源環(huán)境類審計人才的困境，該局搭建各種服務平臺，加強對區(qū)審計局的培訓和支持，例如以審代訓，吸納區(qū)審計局人員參與自然資源資產離任審計項目，對各區(qū)審計局開放大數據共享平臺，提供數據資源和技術支撐。
二、創(chuàng)新“研究式審計”新思路，探索審計新方法
一是開展“研究式審計”，探索審計內容和評價指標。領導干部自然資源資產離任審計不同于傳統(tǒng)的經濟責任審計，是一項新的任務，缺少可供參考的經驗和模式。上海市審計局提出“研究式審計”模式。一方面，“把研究帶入實踐”，他們總結多年來通過開展資源環(huán)境審計，對自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護制度機制的認識和經驗，形成對領導干部在自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護領域承擔的主要責任的基本認知。在開展自然資源資產離任審計時，結合上海的特點，分析梳理領導干部履行責任的重點，確定審計重點。上海自然資源種類不多，主要是土地資源、水資源和森林資源，但對生態(tài)環(huán)境的保護投入力度很大，因此，他們將上述自然資源和水污染防治、大氣污染防治、固體廢物處置納入審計內容。做到有點有面，落實審計署關于總體評價和問題導向的總體要求。另一方面，“從實踐走向研究”，他們在兩辦規(guī)定的框架下，結合上海實際，對自然資源資產離任審計進行系統(tǒng)研究，歸納審計內容、細化審計評價指標、提煉審計組織方式，將實踐心得轉化成科研成果，形成可供復制的經驗，為今后的審計實踐提供規(guī)范指引。
二是實施“組團式審計”，統(tǒng)籌安排審計項目。一方面實施“項目組團”，將自然資源資產離任審計與經濟責任審計進行組團。從2016年開始，根據市政府主要領導的要求，上海市審計局每年主動與市委組織部溝通，確定自然資源資產離任審計的試點對象。為了避免重復審計，一般對領導干部開展自然資源資產離任審計時，同時也開展經濟責任審計。至今，該局共對3個區(qū)的黨政領導干部和1個部門的領導干部開展了自然資源資產離任審計。在實施審計項目時，自然資源資產離任審計和經濟責任審計各自單獨立項，并且在審計方案制定、審計組分工、審計報告或審計意見起草等方面，保持各自的獨立性，突出各自的審計重點，統(tǒng)籌審計資源，加強信息共享和成果互通，提高審計監(jiān)督整體效能。另一方面實施“處室組團”。隨著自然資源資產離任審計全面推開，該局從以往由單一處室實施改為處室組團式審計，打破處室間隔，吸納農業(yè)與資源環(huán)保審計處、財政審計處、投資審計處、計算機審計處等業(yè)務處的人員組成審計組，發(fā)揮各自特長，優(yōu)化審計組的能力結構，發(fā)揮審計團隊的最大效能。
三是探索“數字化審計”，創(chuàng)新審計技術方法。近年來，上海市審計局高度重視大數據審計，與各主管部門共享數據，建立了審計數據庫，并且開發(fā)了一系列大數據審計方法。在領導干部自然資源資產離任審計中，該局發(fā)揮大數據審計的優(yōu)勢，運用計算機信息技術，創(chuàng)新審計技術和方法，提高審計效率。在審計揚塵污染時，審計人員“用計算機代替人腿”，利用航空影像圖，對易揚塵碼頭進行搜索，在影像圖上查看碼頭現狀，關注是否存在現場散亂、地面未硬化的線索，再進行現場核實，查實易揚塵碼頭未實施揚塵污染防治改造的問題。在審計耕地真實性時，審計人員“用計算機代替人眼”，運用地理信息系統(tǒng)，對土地管理部門提供的耕地圖層數據和林業(yè)部門提供的林地現狀圖層數據進行疊加分析，自動查找耕地圖層與林地圖層的重疊圖斑，篩選林業(yè)部門統(tǒng)計的林地和土地管理部門統(tǒng)計的耕地存在重復的線索。在審計土地出讓時，審計人員“用計算機代替人腦”，通過對工商管理、土地審批等數據庫的比對，審查是否存在企業(yè)取得土地后在未達到土地轉讓條件的情況下變更項目公司股權，以此種方式變相轉讓土地使用權的問題。
三、實現“三個結合”，擴大審計成效
一是將審計與大調研相結合，問需于民、問計于民。上海市審計局積極落實習近平總書記關于大興調查研究之風重要指示精神和上海市委的重要部署，開展“不忘初心、牢記使命，勇當新時代排頭兵、先行者”大調研。在開展領導干部自然資源資產離任審計時，將發(fā)現的普遍性、代表性問題，特別是一些跨部門、跨區(qū)域、長時間未得到有效解決的問題列入大調研計劃，深入基層，開放式查找問題，聽取基層的好思路和好建議。例如在對區(qū)黨政領導干部的自然資源資產離任審計中，審計人員發(fā)現了農村生活污水處理設施在項目管理養(yǎng)護方面存在一些問題，按照這一線索，審計組迅速組成了調研組，對農村生活污水處理開展了大調研，審計干部進企業(yè)、進社區(qū)、進農村，問需于民、問計于民，摸清了農民的需求、問題的原因，也收集了好的經驗做法，形成了關于如何加強農村生活污水處理設施管理養(yǎng)護的大調研信息，被市委大調研工作簡報采用。
二是將審計與政策建議相結合，助力污染防治攻堅戰(zhàn)。為了貫徹十九大提出的打好污染防治攻堅戰(zhàn)重大部署，落實市委市政府提出的“凝聚全社會共抓生態(tài)環(huán)境保護的強大合力，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)”工作要求，上海市審計局對近幾年開展領導干部自然資源資產離任審計的審計結果進行了匯總分析，從中挖掘具有普遍性、涉及體制機制的問題，向市委市政府反映了本市需要引起關注的環(huán)境風險隱患，為市委市政府和市有關部門完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制、從根本上降低環(huán)境風險隱患提供了針對性建議。審計成果從分散的點匯集成具有代表性的面，從體制機制的角度，為政府決策提供了有效參考，擴大了自然資源資產離任審計的成效，為該市打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了審計的積極作用。
三是將審計與問責相結合，倒逼領導干部落實生態(tài)責任。建設生態(tài)文明關系人民福祉、關乎民族未來，是領導干部肩負的重要政治責任。在開展領導干部自然資源資產離任審計時，他們緊扣領導干部的生態(tài)文明建設職責，精準定位審計內容和重點，以問題為導向，對領導干部履職情況做出客觀評價，審計結果報市委組織部，作為考核干部的重要依據。為了進一步提高審計成果的運用，該局與市委組織部、市紀委探索建立長效溝通機制，及時將審計發(fā)現的問題以提請關注函、移送處理書等形式移交市紀委等有關部門，對問題做進一步查處和責任追究。通過審計，增強領導干部的生態(tài)保護意識，促進堅持正確的政績觀，推動領導干部和被審計區(qū)或單位及時糾正問題、堵塞漏洞、完善機制，充分發(fā)揮審計在推進生態(tài)文明建設中的倒逼作用。
上海市審計局將認真貫徹黨的十九大精神，特別是關于打好“三大攻堅戰(zhàn)”的決策部署，把服務于打好污染防治攻堅戰(zhàn)放在審計工作突出位置，全面貫徹中央審計委員會第一次會議精神，積極落實中央兩辦規(guī)定，精心組織開展地方黨政領導干部自然資源資產離任審計，為決勝全面建成小康社會、建設美麗中國發(fā)揮審計工作應有的作用。（上海市審計局）
