| 2014年8月新修訂的預(yù)算法出臺，明確指出我國要實(shí)行國庫集中支付制度，對政府全部支出實(shí)行國庫集中支付管理，各級政府財政部門要及時、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，這是自2001年我國啟動國庫集中支付制度改革以來，首次以國家立法的形式對國庫集中支付制度予以明確。 無獨(dú)有偶，今年劉家義審計長受國務(wù)院委托向全國人大做的2015年度審計工作報告，也提到了國庫集中支付制度方面的1個問題：財政授權(quán)支付范圍劃分不夠明細(xì)，主要是財政部將基本支出中的貨物和服務(wù)類支出、項(xiàng)目支出中貨物和服務(wù)的非政府采購支出全部劃分為授權(quán)支付，不僅增加手續(xù)費(fèi)支出，也不利于保障資金安全。查閱公開的歷年審計工作報告可以發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)不是審計署第1次揭露直接支付與授權(quán)支付方面的問題，國務(wù)院2011年審計工作報告也曾指出，財政部對直接支付和授權(quán)支付的劃分不夠明確，加之向授權(quán)支付代理銀行支付的手續(xù)費(fèi)上不封頂，不利于控制費(fèi)用。 細(xì)心的讀者可能會心生疑惑：為何審計署要多次提及直接支付和授權(quán)支付劃分方面的問題？直接支付和授權(quán)支付究竟是什么東西，與國庫集中支付制度改革有什么關(guān)聯(lián)？二者有何區(qū)別，孰優(yōu)孰劣？支付方式劃分的不準(zhǔn)確，有什么后果…… 我們可以先從國庫集中支付制度改革說起，藉此厘清直接支付和授權(quán)支付的概念及政策目標(biāo)。改革開放以來，我國對財稅體制進(jìn)行了幾次重大調(diào)整，包括兩步利改稅、分稅制改革等，但是基本沒有涉及到國庫管理制度方面，進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，傳統(tǒng)國庫管理模式已不能適應(yīng)建立現(xiàn)代公共財政體制的要求，因此，進(jìn)行國庫管理制度改革、建立符合我國國情的現(xiàn)代財政國庫管理制度成為財政改革的重大任務(wù)。2001年3月，經(jīng)國務(wù)院第95次總理辦公會議同意，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)文啟動國庫管理制度改革，國庫集中支付制度作為兩項(xiàng)重要任務(wù)之一被提上改革日程（另一項(xiàng)為國庫收繳制度），其政策目標(biāo)是建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、國庫集中支付為主要資金支付形式的財政國庫管理制度，有利于規(guī)范財政支出行為，加強(qiáng)財政支出管理監(jiān)督，提高財政資金的使用效率。與此同時，財政部和中國人民銀行印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，正式在全國范圍內(nèi)開展國庫集中支付制度改革，主要內(nèi)容是建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都要納入國庫單一賬戶體系管理，所有支出都要通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，國庫集中支付業(yè)務(wù)基本覆蓋了中央、省、市、縣各級財政部門，從2013年起，按照財政部統(tǒng)一部署，部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門也開始積極推進(jìn)國庫集中支付支付改革。國庫集中支付制度改革的實(shí)施，改變了以往預(yù)算單位層層轉(zhuǎn)撥資金的弊端，對于增強(qiáng)財政資金運(yùn)行的安全性和實(shí)效性發(fā)揮了重要作用，有力地促進(jìn)了公共財政體系的建立健全和國家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的順利實(shí)施，對從源頭治理腐敗問題也起到積極作用。 國庫集中支付制度改革的核心內(nèi)容有2點(diǎn)：一是建立國庫單一賬戶體系，主要包括財政部門在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶、財政部門在商業(yè)銀行開始零余額賬戶和預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊過渡性專戶。二是支付方式的改革，包括直接支付和授權(quán)支付2種方式，直接支付由財政部門開具支付令，從財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額戶直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶，授權(quán)支付由預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，從各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額戶將資金支付到收款人賬戶；支付完成后，由國庫單一賬戶與零余額賬戶統(tǒng)一清算。 通俗點(diǎn)說，直接支付和授權(quán)支付是國庫集中支付的2種不同支付方式，政策目標(biāo)是要求所有支出都通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，其目的是改變以往預(yù)算單位通過實(shí)有資金賬戶層層轉(zhuǎn)撥資金、脫離國庫監(jiān)管的弊端，切實(shí)做到加強(qiáng)財政支出管理監(jiān)督，提高財政資金的使用效率。按照《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》的有關(guān)要求，二者有2點(diǎn)明顯不同的區(qū)別：一是適用的資金范圍不同，直接支付主要適用于需財政部門直接審核的大額支出，授權(quán)支付主要適用于比較零星的支出；二是審核的程序不同，直接支付需財政部門進(jìn)行資金支付審核，有利于加強(qiáng)大額資金監(jiān)管，但效率會降低，授權(quán)支付由財政部門下達(dá)支付額度，授權(quán)預(yù)算單位自行審核支付，效率相對較高，但不利于資金監(jiān)管，故適用比較零星支出。此外，從各級財政部門業(yè)務(wù)操作上來看，二者還有1個顯著區(qū)別，即支付代理銀行的手續(xù)費(fèi)差別較大，授權(quán)支付方式需支付的手續(xù)費(fèi)遠(yuǎn)高于直接支付方式。 再次把視角聚光到審計工作報告，2011年和2015年工作報告都指出了財政部門將一些適宜用直接支付方式的支出劃分為授權(quán)支付，并導(dǎo)致2個突出問題：一是授權(quán)支付方式需支付的手續(xù)費(fèi)遠(yuǎn)高于直接支付方式；二是大量資金被預(yù)算單位轉(zhuǎn)入實(shí)有資金賬戶，資金游離于國庫單一賬戶體系，脫離了財政監(jiān)管。認(rèn)真梳理國務(wù)院2011年至2015年審計工作報告，我們還能發(fā)現(xiàn)，財政部門將資金虛列支出轉(zhuǎn)入財政專戶、財政專戶清理不徹底、大量資金在財政部門和預(yù)算單位結(jié)存……這些問題幾乎是屢審屢犯，已成頑疾，最終都造成了1個后果，即財政資金大量結(jié)存，形成存量資金，難以發(fā)揮效益，這不僅違背了新預(yù)算法關(guān)于加強(qiáng)財政資金績效管理的精神，也與國務(wù)院清理存量資金的要求不符。從操作手法上看，上述問題無外乎采取了2種方式：一是財政部門以直接支付方式將資金虛列支出轉(zhuǎn)入財政專戶；二是一些大額支出以授權(quán)支付方式支付，結(jié)果被預(yù)算單位將資金轉(zhuǎn)入實(shí)有資金賬戶，還“順帶”多支付了代理銀行手續(xù)費(fèi)。其結(jié)果都是資金脫離了監(jiān)督，影響了績效。 有些讀者可能會再次發(fā)問，如此說來，直接支付和授權(quán)支付都會產(chǎn)生各種問題呀，那么作為國庫集中支付改革的2種支付方式，究竟應(yīng)該采取哪種更好呢？在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，我們甚至還聽到了建議財政部門將授權(quán)支付作為主要資金支付方式，以提高資金撥付時效的聲音。 對此，筆者實(shí)在難以茍同，財政資金的效益，不僅要兼顧時效，更應(yīng)關(guān)注資金的效果和安全性！2001年國務(wù)院批準(zhǔn)同意的國庫集中支付改革的方向沒有問題，支付方式的改革必須以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)；直接支付和授權(quán)支付是“鳥之雙翼”、“車之雙輪”，缺一不可，但必須保證資金在國庫單一賬戶體系中運(yùn)行。在綜合考慮資金安全和實(shí)效的基礎(chǔ)上，大額支出還是應(yīng)通過直接支付方式加強(qiáng)監(jiān)管；零星支出則應(yīng)通過授權(quán)支付方式，保障資金使用的靈活性，提高效率。此外，對財政專戶也應(yīng)嚴(yán)格控制，不僅應(yīng)嚴(yán)格按照國務(wù)院有關(guān)要求加強(qiáng)對財政專戶“合法性”的審核，并應(yīng)逐步減少國庫資金流向?qū)舻囊?guī)模，使直接支付和授權(quán)支付資金通過國庫單一賬戶結(jié)算比例進(jìn)一步增加，確保財政決算報表和總預(yù)算會計的完整性和準(zhǔn)確性，利于人大部門進(jìn)行監(jiān)督。 可喜的是，我們也根本不用為直接支付的效率過度擔(dān)心，各級財政部門從2002年開始建設(shè)的“金財工程”早已完成，國庫集中支付系統(tǒng)作為其中重要組成部分，有效地提高了直接支付的審核效率。更令人歡欣鼓舞的是，從2013年起，國庫集中支付電子化管理開始在全國財政部門推廣，實(shí)行支付電子化管理后，在財政部門、人民銀行、預(yù)算單位和代理銀行之間，取消了紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，全部依據(jù)電子指令辦理資金支付及清算，從“簽字畫押”到“電子簽章”，從“跑銀行”到“點(diǎn)鼠標(biāo)”，“足不出戶”，直接支付審核業(yè)務(wù)即可完成。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持下，國庫集中支付的效率將得到有效保障。 黨的十八屆三中全會指出，我國財稅體制改革的三大重點(diǎn)任務(wù)中第一個重點(diǎn)任務(wù)就是，“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。國庫集中支付制度作為現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分，將有效保障政府預(yù)算執(zhí)行的合法性和嚴(yán)肅性；直接支付和授權(quán)支付也將“各盡其責(zé)”、充分發(fā)揮“雙引擎”作用，確保財政資金在國庫單一賬戶體系安全有效運(yùn)行，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。（劉明睿） |
