| 本文回顧了2013年以來中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中對政府預(yù)算界定相關(guān)問題的表述，簡要介紹并回顧了四本預(yù)算的歷史變遷，結(jié)合預(yù)算法確定的政府預(yù)算的功能及定位，分析了全口徑預(yù)算管理的改革方向。 一、國家審計持續(xù)關(guān)注和推動政府預(yù)算管理 2015年審計工作報告中指出：四本預(yù)算劃分不夠清晰，對有些項目交叉安排支出。其中，對3個部門的53個項目，政府性基金和一般公共預(yù)算分別安排268.06億元、29.46億元。編者發(fā)現(xiàn)，這不是審計署第一次對預(yù)算界定和劃分提出類似問題。2013年以來，連續(xù)三年審計署都提出預(yù)算劃分不準確的問題。 其中，2013年度審計工作報告中就指出公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算界定不清晰。一是收入歸屬不夠明確，如將有公共財政預(yù)算性質(zhì)的船舶港務(wù)費納入政府性基金預(yù)算管理，2013年收入44.36億元、支出43.92億元。二是對同一項目或企業(yè)通過不同渠道交叉安排支出，如對“全國第十二屆運動會辦賽經(jīng)費”、“大中型水庫移民后期扶持”等4個項目，公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算分別安排專項資金44.89億元、114.22億元；對13戶中央企業(yè)，公共財政預(yù)算安排產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)資金1.32億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算又安排同類的產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展支出34.55億元。2014年度審計工作報告中也指出各本預(yù)算間收支劃分不夠清晰，具體表現(xiàn)為：政府性基金預(yù)算中包含非政府性基金項目，一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算向中央企業(yè)安排支出存在交叉，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍還不完整等，同時提出健全政府預(yù)算體系，按照功能定位清晰劃分收入、科學安排支出，加大國有資本經(jīng)營收益調(diào)入一般公共預(yù)算使用的力度等加強財政管理的意見。 為何審計署連續(xù)三年來都對政府預(yù)算劃分保持了高度關(guān)注？到底何為政府預(yù)算體系？其背景和發(fā)展方向如何？這就要先從我國四本預(yù)算說起。 二、四本預(yù)算的功能與定位 就好比每個家庭都有一本記錄家庭收支的“小賬本”，國家也都有一本關(guān)乎國計民生的“國家賬本”。在過去很長一段時期，我們國家只有“一本賬”，就是一般公共預(yù)算。當時的預(yù)算管理也就僅僅針對一般公共預(yù)算進行管理。但各級政府和各個部門都管理著大量的預(yù)算外資金，缺乏有效的監(jiān)督和管理，帶來了一系列突出問題。上世紀90年代以來，我國政府預(yù)算體系不斷拓展和完善，逐步將各項預(yù)算外資金納入預(yù)算管理。目前已初步形成由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算組成的全口徑政府預(yù)算體系，通俗地說，就是“四本預(yù)算”。 其中，一般公共預(yù)算是最基本的預(yù)算，主要是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，是政府實現(xiàn)公共管理職能的基本保障。而政府性基金預(yù)算，是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，是政府通過?？顚Ｓ脕韺崿F(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展特定目標的基本保障。國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益做出指出安排的收支預(yù)算，是政府實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理職能的基本保障。社會保險基金預(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。 四本預(yù)算的形成并不是要肢解政府預(yù)算，相反，是為了讓不同性質(zhì)的公共資金有不同的運行管理模式。盡管我國初步形成了全口徑政府預(yù)算體系，對預(yù)算編制的完整性、對加強政府預(yù)算管理、提高財政資金效益等都發(fā)揮了積極作用，但實際執(zhí)行中，上述政府預(yù)算體系還存在定位不夠清晰，分工不夠明確，沒有形成制度性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等問題。 2015年審計指出的就是對民航、公路、鐵路、內(nèi)河航道等53個項目，四項政府性基金和一般公共預(yù)算分別安排資金268.06億元、29.46億元，涉及交通運輸部、中國民航局、中國鐵路總公司等3個部門。這些資金來源分散，分配方式和管理方法不一，不同程度上影響了預(yù)算的完整性、權(quán)威性，也容易造成部門之間爭奪利益、缺乏統(tǒng)籌，甚至容易導(dǎo)致“跑部錢進”等不正之風。 三、加強政府預(yù)算之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 2014年出臺的新《預(yù)算法》明確規(guī)定：“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當與一般公共預(yù)算相銜接”，對四本預(yù)算各自的定位和相互之間的關(guān)系進行了明確。與之配套出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）進一步規(guī)定，“完善政府預(yù)算體系。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”。 2014年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》，對如何完善政府預(yù)算體系提出了具體要求。其中，明確提出從2015年1月1日起，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的項目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費、長江口航道維護收入等11項基金。對繼續(xù)納入政府性基金預(yù)算管理的支出，加大與一般公共預(yù)算支出的統(tǒng)籌安排使用。結(jié)合政府性基金預(yù)算安排情況，統(tǒng)籌安排一般公共預(yù)算相關(guān)支出項目。政府性基金預(yù)算安排支出的項目，一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。對一些一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算都安排支出的項目，應(yīng)制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式，避免交叉重復(fù)。此外，還提到盤活存量資金，將政府性基金項目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預(yù)算。 也就是說，現(xiàn)階段對于一些經(jīng)濟社會發(fā)展中重大的特定事項，并不否認一般公共預(yù)算和政府性基金等多渠道籌集資金，但從規(guī)范預(yù)算管理的角度，應(yīng)加快各本預(yù)算之間的統(tǒng)籌進程，統(tǒng)一分配辦法、統(tǒng)一管理模式、統(tǒng)一監(jiān)督使用，避免部門割據(jù)以及交叉重復(fù)。 從改革的歷程和方向上來看，從上世紀90年代開始，國務(wù)院將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）以基金預(yù)算的方式納入財政預(yù)算管理。到新《預(yù)算法》歷史性地結(jié)束了“預(yù)算外資金”的概念，成功地邁出了改革堅實的一步。將來全口徑預(yù)算管理的改革目標是所有政府收支都應(yīng)由財政部門統(tǒng)攬，也就是說，行政部門的預(yù)算權(quán)應(yīng)統(tǒng)一集中于財政部門，按照統(tǒng)一的原則和方法進行管理，同時，接受人大的監(jiān)督，確保預(yù)算的科學性和嚴肅性。這是全口徑預(yù)算管理的最終目標，審計工作將發(fā)揮我國政府預(yù)算管理改革的助推器的作用，將進一步推動和深化預(yù)算管理，促進和完善公共資金管理。（李菁） 參考資料： 國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），2014年9月26日。 財政部《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財預(yù)〔2014〕368號），2014年12月9日。 楊志勇，我國預(yù)算管理制度的演進軌跡：1979~2014 年，改革，2014年第10期。 高培勇，完善預(yù)算體系 加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度，中國財政，2015年第1期。 張亞凱，政府預(yù)算體系研究綜述，合作經(jīng)濟與科技，2015年第9期。 |
