| 財政管理是國家審計關(guān)注的主題，也是審計工作報告的主要內(nèi)容。財政管理領(lǐng)域的諸多與深化改革不相適應(yīng)的問題多與國家預(yù)算有關(guān)，因此，從不同的角度考察財政管理中的問題，會發(fā)現(xiàn)有些問題并非獨立存在，而是相互關(guān)聯(lián)的，有時甚至互為因果。當(dāng)前，輿論關(guān)注的財政存量資金與專項資金的統(tǒng)籌整合即屬此例。而國家審計對這些問題的揭示與處理過程，反映了國家審計在推動改進(jìn)財政管理方面的進(jìn)步。 一、不同經(jīng)濟(jì)周期中的財政管理問題 大量財政資金趴在賬上形成存量，不能投入實體經(jīng)濟(jì)形成有效支出，是當(dāng)下財政管理的突出問題，而財政專項資金不能統(tǒng)籌整合是造成該問題的原因之一。從今年審計工作報告所反映的具體內(nèi)容看，國家審計準(zhǔn)確把握了財政管理領(lǐng)域的諸多關(guān)系，從往年注重揭示大量財政資金閑置這種現(xiàn)象，以及由此引發(fā)的財政資金使用效益不佳、資金安全存在風(fēng)險等問題，提升到體制、制度和管理的層面，從一些領(lǐng)域資金閑置而另一些領(lǐng)域資金饑渴的矛盾現(xiàn)象出發(fā)，揭示了影響財政專項資金統(tǒng)合整合的根源，體現(xiàn)了國家審計對財政管理認(rèn)識的深化，也體現(xiàn)了國家審計在推動完善國家治理方面的進(jìn)步。 財政存量資金、財政?？畹恼吓c經(jīng)濟(jì)周期之間存在著一定的邏輯關(guān)系，對這種關(guān)系的認(rèn)識和處理也是國家審計推動財政管理科學(xué)化，促進(jìn)深化財稅改革的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)繁榮并且快速增長的階段，財政收入規(guī)模水漲船高，國庫資金充裕，對預(yù)算管理的重視程度弱化，各部門、各領(lǐng)域擴(kuò)大支出的沖動增強，利益相關(guān)方都想分享財政收入成長的成果，增設(shè)財政?？畛蔀榉窒沓晒姆绞街?，并逐步固化為主管部門的利益。在增設(shè)財政?？畹呐时刃?yīng)之下，?？顢?shù)量越設(shè)越多，與部門利益的捆綁越來越緊。這也是眾多小而散的財政專項形成的歷史原因。在財管理方面，由于我們?nèi)狈υO(shè)立?？畹恼撟C程序，尚未建立財政支出動態(tài)評估和調(diào)整的機(jī)制和制度，財政支出的剛性特點更為顯著，在預(yù)算安排中只有加大財政支出的討價還價，缺乏減少財政支出項目的提議。但經(jīng)濟(jì)繁榮期間形成的相對固化的財政支出，在經(jīng)濟(jì)不景氣期間會形成財政不可承受之重。繁榮期間形成的不合理、非必需的支出，在利益相關(guān)方的大力維持下，難以進(jìn)行調(diào)整，必須在下一輪經(jīng)濟(jì)周期中得到解決。 隨著經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)入中低速增長的新常態(tài)，繁榮期間積累的矛盾和問題水落石出，逐漸顯現(xiàn)。財政存量資金便是本輪經(jīng)濟(jì)周期中顯現(xiàn)的突出問題，繁榮期間形成的不合理、非必需支出，面臨著預(yù)算安排難以削減而監(jiān)管力度不斷加大的境況，很多預(yù)算已經(jīng)安排的支出不敢支、或因形勢發(fā)生變化而不能支，財政存量資金也因此而形成并逐漸積累。特別是對于財政專項資金而言，繁榮期間設(shè)立的名目眾多的專項，有的專項由于政策調(diào)整而不再需要、有的專項已經(jīng)實現(xiàn)了其政策目標(biāo)、有的專項由于改革深化已經(jīng)失去了其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景，在財政專項分配部門化、司處化的格局下，這些專項資金仍然繼續(xù)保留。但脫離客觀實際的財政專項逐級撥付到基層部門之后，由于缺乏實際需求而不能支出，逐年逐項累積形成巨額財政存量資金。 二、對存量資金和專項整合情況的審計 具體而言，我們可以從財政收入、財政支出和財政管理三個方面分析財政存量資金的形成原因。從財政收入的角度看，財政收入的集中入庫、快速增長或者財政超收等是形成財政存量的原因之一。從財政支出的角度看，財政支出的進(jìn)度緩慢、賬面列支而實際未發(fā)生的支出等可以形成存量。從財政管理角度看，財政收入和財政支出的現(xiàn)金流在時間上的錯配、管理弱化形成的財政專戶泛濫、脫離實際需求的預(yù)算安排等也可以形成存量。 從不同類型的財政存量資金存續(xù)時間與盤活的難易程度看，脫離實際需求的財政專項資金是盤活財政資金存量的難點之一，也是眾多地方政府和輿論最為詬病的財政管理問題之一。由財政專項資金造成財政存量資金的主要原因是財政專項數(shù)量太多，且部分財政專項的分配呈現(xiàn)小散的特點，各專項之間在安排使用上缺乏有效的銜接。根據(jù)今年的審計工作報告，在財政部報告的96個財政專項之中，有51個專項又細(xì)化為301個專項，并且有的專項管理辦法和分配主體并未改變。因此，推動財政存量資金的存活必須推動財政專項資金的統(tǒng)籌使用。 從國家審計的實際工作看，從推動財政存量資金的盤活到促進(jìn)財政?？畹慕y(tǒng)籌整合，是國家審計的重點轉(zhuǎn)換和國家審計定位的提升。起初，國家審計重點關(guān)注財政存量資金這一問題，先后多次組織專項審計，摸清了不同時期從中央到地方的財政存量資金底數(shù)，在此基礎(chǔ)上，區(qū)分中央本級支出和對地方轉(zhuǎn)移支付支出等不同類別對存量資金形成原因進(jìn)行剖機(jī)析理，之后，針對不同的成因提出解決問題的建議，從推動財政資金的統(tǒng)籌整合和及時有效利用、盤活存量出發(fā)，客觀看待并辯證處理財政專項資金和存量資金。 三、客觀求實地處理相關(guān)問題，推動深化改革 多年來，國家審計從推動深化財稅體制改革，促進(jìn)提升積極財政政策效果的高度，不斷深化對財政專項轉(zhuǎn)移支付的審計，努力提高財政專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國家審計保障積極財政政策的加力增效，必須推動解除束縛財政專項資金統(tǒng)籌整合的條條框框。 對于中央補助地方的財政專項資金而言，受脫離客觀需求的?？顚Ｓ每己酥贫鹊挠绊?，基層政府缺乏資金統(tǒng)籌自主權(quán)，很多財政專項資金層層下達(dá)到地方之后，地方政府明知哪里缺乏資金、哪里資金剩余，但仍然不能進(jìn)行資金統(tǒng)籌，以滿足急需領(lǐng)域的資金需求，并在基層單位形成了財政存量資金。對此，審計工作報告總結(jié)了造成這種情況的“三怕”：一怕統(tǒng)籌使用財政資金之后影響明年的或者今后時期的后續(xù)的投入；二怕得罪上級專項資金的管理部門；三怕影響自己的政績。 對審計發(fā)現(xiàn)的財政專項資金統(tǒng)籌管理中的問題，在實際處理過程中，國家審計區(qū)別不同情況做好“三個區(qū)分”，一是把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，鼓勵地方基于實際需要主動統(tǒng)籌整合小散的專項資金。二是把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素等違法違紀(jì)行為區(qū)別開，鼓勵地方積極盤活財政存量資金。三是把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利等違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，審慎做出結(jié)論和處理，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問題。（肖振東） |
