按：2017年4月28日，河北國稅審計臨時黨支部與河北省國稅監(jiān)察內審處黨支部開展主題聯(lián)學，臨時黨支部王棟同志以“立足本職做好強審計監(jiān)督推動形成監(jiān)督合力”為題，講了一堂專題黨課，以下為黨課的主要內容。
立足本職做好審計監(jiān)督 推動形成監(jiān)督合力
黨的十八大以來，黨中央?yún)f(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。特別是在加強黨內監(jiān)督、依規(guī)依紀治黨方面，出臺了一系列黨規(guī)黨紀，修訂中國共產黨章程，并圍繞這個全體黨員干部的根本遵循，制定或修訂了中國共產黨廉潔自律準則、中國共產黨紀律處分條例、中國共產黨問責條例，還包括十八屆六中全會審議通過的新形勢下黨內政治生活的若干準則（以下簡稱《準則》）和中國共產黨黨內監(jiān)督條例（以下簡稱《條例》），成為新形勢下推進全面從嚴治黨的關鍵抓手和有力武器?！稐l例》是新形勢下加強黨內監(jiān)督的頂層設計，是規(guī)范當前和今后一個時期黨內監(jiān)督的基本法規(guī)，是規(guī)范各級黨組織和廣大黨員、干部行為的硬約束。其中，《條例》中規(guī)定和要求黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，而審計監(jiān)督作為外部監(jiān)督形式之一，作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，如何通過做好審計監(jiān)督，推動形成監(jiān)督合力，將是各級審計機關面臨的一項嶄新課題。
首先，要正確認識黨內監(jiān)督和審計監(jiān)督的關系。黨的執(zhí)政地位，決定了黨內監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的。其他外部監(jiān)督包括審計監(jiān)督必須服從、服務于黨內監(jiān)督。而要搞好黨內監(jiān)督，只有以黨內監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。黨內監(jiān)督如果不同有關國家機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結合起來，就不能形成監(jiān)督合力。審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，可以充分利用自身專業(yè)優(yōu)勢，有效結合外部資源優(yōu)勢，在保障和促進黨內監(jiān)督中發(fā)揮更大作用。
其次，黨的十八大以來，中央在大力推進全面從嚴治黨、加強和完善黨內監(jiān)督的同時，也在統(tǒng)籌推進其他外部監(jiān)督，對審計監(jiān)督也是如此，這就為黨內監(jiān)督與審計監(jiān)督的結合創(chuàng)造了條件和環(huán)境，打下了政策和制度基礎。可以說，黨的十八大以來，黨中央、國務院對審計監(jiān)督越來越重視，持續(xù)、密集作出了一系列重大決策部署。例如，2012年11月黨的十八大報告中提出健全權力運行制約和監(jiān)督體系，要健全經濟責任審計制度；2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”，要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。”；2014年10月9日國務院印發(fā)《關于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），明確提出“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”的目標，并在發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用、強化審計的監(jiān)督作用、完善審計工作機制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實、提升審計能力等方面提出要求、做出部署；同年10月下旬，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“強化對行政權力的制約和監(jiān)督。加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。”，這可以說是首次明確了審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分；2015年10月十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出實行領導干部環(huán)境保護責任離任審計和領導干部自然資源資產離任審計，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制，強化領導干部經濟責任審計，加強對權力部門的監(jiān)察和審計監(jiān)督；2015年10月，中辦、國辦印發(fā)《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，作為加強生態(tài)文明建設的一項重要改革措施正式拉開序幕；2015年11月，中辦、國辦印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件（中辦發(fā)〔2015〕58號，以下簡稱框架意見）進一步明確和強調，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?？蚣芤庖姙閷徲嬍聵I(yè)發(fā)展指明了方向，提供了強有力的保證，體現(xiàn)了黨中央、國務院對審計工作的高度重視和信任，對審計事業(yè)的發(fā)展具有里程碑式的重要意義；2016年10月十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證審計機關依法進行審計監(jiān)督?？梢哉f，黨、國家和人民賦予了審計機關更加莊嚴的職責和更加神圣的使命。
同時，審計機關要搞好對自身黨組織和黨員干部的監(jiān)督，落實好全面從嚴治黨的主體責任,這是審計監(jiān)督服務和保障黨內監(jiān)督的前提和基礎。黨的十八大以來，審計署黨組先后制定出臺了二十多項黨內制度規(guī)定。署黨組還不斷加強對特派辦的黨的領導，特派辦機關黨的關系由駐地?。ㄊ校┲睂贆C關工委管理調整到審計署機關黨委統(tǒng)一管理，特派辦黨組改設為署黨組駐特派辦分黨組，以及近期對特派辦機關黨委、機關紀委、人事教育處的機構職責進行調整等等一系列重大改革舉措，促進了管黨治黨責任進一步落實，強化了黨的領導和黨的建設，強化了以黨建為統(tǒng)領的干部隊伍建設工作，強化了紀檢監(jiān)察工作力量，部門黨建工作資源進一步整合，機關黨建工作格局更加完善。
第三，在做好審計署各級黨組織和黨員干部的內部教育、管理和監(jiān)督的基礎上，要在進一步服務和保障黨內監(jiān)督中發(fā)揮積極作用，還要正確處理好三個關系：
一是正確處理好依規(guī)治黨和依法審計的關系。
全面從嚴治黨要求我們必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。這并非說明黨員干部尊法守法就不必要或者不重要了，黨員的八項義務其中一項就要求我們“自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家的法律法規(guī)”，“紀在法前、紀嚴于法”，更加說明了黨員干部要在遵紀守法上嚴于群眾、先于群眾，要切實發(fā)揮先鋒模范作用。審計監(jiān)督是憲法賦予審計機關的法定職責，監(jiān)督的主要依據(jù)是國家的各項法律法規(guī)，但同時，黨規(guī)黨紀也是我們發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要武器，特別是在黨政領導干部履行經濟責任情況審計中，對黨員領導干部權力運行的制約與監(jiān)督，離不開黨規(guī)黨紀的規(guī)范和約束。
對黨員干部的監(jiān)督主體是紀檢監(jiān)察機關，而審計機關是對經濟行為的監(jiān)督主體之一，兩類監(jiān)督應嚴格依紀依法各司其責，在紀律和法律賦予的職責范圍內進行監(jiān)督，不能缺位、越位和錯位。不能用黨內監(jiān)督來代替審計監(jiān)督和其他外部監(jiān)督，甚至以監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的輕處分來回避或者繞開對黨員干部涉嫌經濟問題的進一步查處；更不能越權使用黨內監(jiān)督的手段進行審計監(jiān)督，審計機關必須在法定職責權限范圍內、依照法定程序進行審計或者開展調查，任何情況下都不能對黨員、干部采取非法調查手段，對涉及黨員干部個人有關情況的審計核查，在審批程序和結果運用上在嚴格依規(guī)依法的基礎上，必須要嚴上加嚴、慎之有慎。無論是黨內監(jiān)督還是審計監(jiān)督，監(jiān)督的過程和程序都必須嚴格合規(guī)合法。比如《準則》中強調，“對黨組織和黨員、干部行使權力進行監(jiān)督，必須依紀依法進行。紀檢監(jiān)察、司法機關嚴格依紀依法按程序對涉嫌嚴重違紀違法行為進行調查。任何組織和個人不得自行決定或受指使對黨員、干部采取非法調查手段。對違反規(guī)定的，要嚴肅追究紀律和法律責任。”。
而另一方面，各監(jiān)督主體應加強合作形成合力。法律賦予不同的監(jiān)督主體以不同的監(jiān)督權限，這也意味著各監(jiān)督主體在進行監(jiān)督時，難免受到權限或手段的限制，必須緊密合作，力求形成監(jiān)督合力。如審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法問題線索可以移送紀檢、司法機關進一步調查處理等。對于審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、專項巡視等黨內監(jiān)督方式之間的信息共享、經驗分享、資源整合、優(yōu)勢互補方面，應該有一些制度上的頂層設計，比如，《條例》中明確規(guī)定，“審計機關發(fā)現(xiàn)黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告，必要時向上級黨組織報告，并按照規(guī)定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理”。同樣，審計監(jiān)督過程中，也可以繼續(xù)關注紀檢監(jiān)察、專項巡視等黨內監(jiān)督結果的整改落實情況以及其他一些新情況、新問題，因此也有必要從相關部門了解一些情況，而在這方面，目前還缺乏制度安排。而且，各監(jiān)督主體之間在業(yè)務交流方面的實踐和探索還缺乏渠道和途徑，在提高監(jiān)督合作效率、培養(yǎng)復合型監(jiān)督人才方面還缺乏合作手段和平臺。
二是正確處理好全面覆蓋和“關鍵少數(shù)”的關系。
《中國共產黨章程》規(guī)定，“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監(jiān)督的特殊黨員”?！稖蕜t》中強調，“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。”，《條例》第三條規(guī)定，“黨內監(jiān)督沒有禁區(qū)、沒有例外。信任不能代替監(jiān)督。”，這些要求和規(guī)定明確了黨內監(jiān)督的對象是包括黨的領導人在內的8800多萬黨員和440多萬個基層黨組織，體現(xiàn)了黨內監(jiān)督對象和范圍的全面覆蓋。同時，按照黨中央、國務院的要求及審計法規(guī)定，審計監(jiān)督的對象主要是管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，以及相關領導干部的經濟責任履行情況，實行審計監(jiān)督全覆蓋。而上述兩個“全面覆蓋”顯然存在交叉重合之處，就是那些重要地方和部門、關鍵崗位和領域，手握資金分配、管理、使用以及投資決策等權限的黨員領導干部，按照中央的要求對這部分人進一步通過經濟責任審計等方式加大監(jiān)督力度，將是審計監(jiān)督服務、保障和促進黨內監(jiān)督的重要手段。比如，審計署2015年首次開展對省級黨政主要領導同責同審，全國共對3萬多名黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員進行了經濟責任審計，有800多名被審計的領導干部及相關人員被移送司法、紀檢監(jiān)察機關處理，4000多名干部通過審計澄清了一些問題和情況。全國查出被審計領導干部負有直接責任的問題金額2800多億元，近300名領導干部受到降職、撤職等處分。同時，有5000多篇報告和信息得到各級黨委政府批示，5萬多條建議被采納，促進完善了相關制度。
實際上，上述交叉重合之處恰恰呈現(xiàn)出“關鍵少數(shù)”的特點。全面從嚴治黨，既需要全方位用勁，也需要重點發(fā)力.習近平總書記指出，從嚴治黨、依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。黨員領導干部特別是“一把手”位高權重、權力集中，一旦出現(xiàn)問題，最容易帶壞班子、搞亂風紀，對黨的形象和威信危害極大。因此，對行使權力的監(jiān)督必須突出領導干部這個“關鍵少數(shù)”，特別是“一把手”，通過抓重點部門和重點崗位、重點人和重點事，起到事半功倍的效果。《條例》也明確規(guī)定，黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三類情況同時具備的是重中之重。而審計機關多年來一直堅持“全面審計、突出重點”的原則，當前及今后實行的審計全覆蓋同樣也是有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋，這里的“重點”具有豐富內涵，既包括對重點部門、單位的審計，也包括對重點地區(qū)、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部，還包括對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件，更包括對問題多、反映大的單位及領導干部，有些是要加大審計頻次，有些是要進行全過程跟蹤監(jiān)督，通過重點發(fā)力將對“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督落到實處，不留死角和盲區(qū)。
三是正確處理好問題導向和“三個區(qū)分”的關系。
無論是哪種監(jiān)督，任何一種監(jiān)督都是針對問題來實施的，這就是問題導向。黨內監(jiān)督和審計監(jiān)督的目的都是發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題、解決問題，黨內監(jiān)督重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題。審計監(jiān)督的重點是貫徹落實中央重大政策措施過程中存在的不作為、亂作為、慢作為、假作為問題，阻礙和影響改革發(fā)展進程的體制機制性問題，經濟運行中的風險隱患，扶貧、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障等民生資金分配管理使用和項目運行過程中的重大問題，阻礙和影響綠色發(fā)展的資源環(huán)境問題，黨政主要領導干部履行經濟責任過程中的重大問題，權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位、重點環(huán)節(jié)存在的重大問題和風險隱患，地方、部門、單位以及個人重大違紀違法問題等。
但另一方面，黨內監(jiān)督還必須堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸，要把紀律挺在前面，運用好“四種形態(tài)”。要建立容錯糾錯機制，保護好黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。習近平總書記2016年1月在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出了“三個區(qū)分開來”，為貫徹落實好總書記的要求，審計署黨組結合審計工作實際，明確提出要在履行審計監(jiān)督職責過程中堅持依法審計、鼓勵創(chuàng)新、推動改革的原則，按照“三個區(qū)分”和“十五個凡是”的標準來判斷、分析和處理審計監(jiān)督過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要注重把主觀故意和過失違規(guī)區(qū)分開來；把制度規(guī)定不明確和明知故犯違反制度區(qū)分開來；把制度規(guī)定不適應改革發(fā)展需要與改革創(chuàng)新中的先行先試區(qū)分開來。這是當前及今后一段時期開展審計工作必須遵循的基本原則。
