國務院關(guān)于2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2017年6月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上
審計署審計長 胡澤君
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，報告2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。
按照審計法及相關(guān)法律法規(guī)，審計署對2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況進行了審計。重點審計了中央財政管理和決算草案、部門預算執(zhí)行、重大政策措施落實、扶貧等重點專項資金管理使用情況，以及部分金融機構(gòu)和中央企業(yè)，共審計7900多個單位。我們牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，認真落實十二屆全國人大四次會議有關(guān)決議以及全國人大財經(jīng)委審查意見，始終堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革，揭露重大違紀違法問題，揭示重大風險隱患和結(jié)構(gòu)性矛盾，反映體制機制問題，在促進政策落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革和經(jīng)濟發(fā)展、推進民主法治和反腐敗等方面積極發(fā)揮作用。
2016年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，各地區(qū)各部門堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，適度擴大總需求，扎實推進各項工作，經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展。從審計情況看，中央預算執(zhí)行情況總體較好，中央財政一般公共預算收入完成預算的100.02%，保障了發(fā)展需要。
——積極的財政政策力度加大。中央財政一般公共預算支出增長4.4%，堅持盤活存量、用好增量，增加的財政赤字主要用于減稅降費和支持實體經(jīng)濟發(fā)展。實行大規(guī)模減稅降費，全面推開營改增試點。實施“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展質(zhì)量提升。
——民生保障持續(xù)加強。全面推進脫貧攻堅，中央財政專項扶貧資金超過600億元。深化創(chuàng)新驅(qū)動，中央本級科技、教育支出分別增長8.4%、6.6%。著力提升公共服務水平，中央本級醫(yī)療、農(nóng)林水支出分別增長7.9%、5.1%，低保、優(yōu)撫、退休人員基本養(yǎng)老金等標準提高，實現(xiàn)大病保險全覆蓋。
——財稅領(lǐng)域改革不斷推進。持續(xù)深化“放管服”改革，取消165項國務院部門及其指定地方實施的審批事項，調(diào)整取消部分政府性基金。深化資源稅改革，制定非稅收入管理辦法。推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，制定實施中央與地方增值稅收入劃分過渡方案。健全地方政府舉債融資機制，加強債務風險分類處置。
——預算管理進一步規(guī)范。健全預算管理制度，開展全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，初步建立中央部門項目支出績效指標體系，大力推進中央和地方預算公開。有關(guān)部門和地方財經(jīng)法紀觀念明顯增強，全面整改上年審計查出的突出問題，依法行政、依法理財水平不斷提高。
一、中央財政管理及決算草案審計情況
重點審計了財政部具體組織中央預算執(zhí)行和編制中央決算草案、發(fā)展改革委組織分配中央基建投資情況。從審計情況看，財政部和發(fā)展改革委認真落實積極的財政政策，圍繞推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加強財政和投融資管理，深化預算管理制度改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投入，財政資金使用績效進一步提高。
中央決算草案表明，2016年，中央一般公共預算收入72365.62億元，支出86804.55億元；政府性基金預算收入4178.12億元，支出3999.98億元；國有資本經(jīng)營預算收入1430.17億元，支出1450.61億元。從中央決算草案與向全國人大報告的預算執(zhí)行情況的差異看，2016年比上年明顯縮小，一般公共預算收支差異由123.54億元降為94.11億元，政府性基金收支差異由19.29億元降為400萬元，國有資本經(jīng)營預算收支差異由3.04億元降為0，反映出中央預決算編制水平進一步提高，預算執(zhí)行的規(guī)范化程度也進一步提升。在2016年度中央決算草案編制中，財政部進一步規(guī)范了決算編制的程序和內(nèi)容，改進了決算報表和報告，但部分事項未在決算草案中反映，主要是：財政部滯繳的8個還貸準備金專戶2016年利息收入6.43億元，尚未繳入中央國庫的煤炭開采水資源費0.91億元，地方歸還及中央減免地方的轉(zhuǎn)貸主權(quán)外債余額180.86億元，以及利用外國政府和國際金融組織貸款統(tǒng)借自還項目的年初年末余額，還少列報當年外債發(fā)生額0.32億元。從財政管理和預算執(zhí)行具體組織實施情況看，還存在一些需要改進的問題。主要是：
（一）部分預算分配和管理還不夠規(guī)范。
一是部分項目預算安排未充分考慮上年執(zhí)行情況。在財政部代編的預算中，對中央節(jié)能支出等上年執(zhí)行率不足30%的6個項目，2016年仍安排預算27.45億元、執(zhí)行率仍不足30%，其中2個項目預算連續(xù)兩年未執(zhí)行。批復的部門預算中，對50個部門5696個項目的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余434.86億元，有46%未統(tǒng)籌納入年初預算安排，其中16個項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余7.24億元全部未納入；在14個部門24個項目結(jié)轉(zhuǎn)41.94億元的情況下，繼續(xù)安排74.85億元，年底結(jié)轉(zhuǎn)增至53.8億元。
二是部分預算安排方式與政策要求和實際情況不完全相符。有的直接投向了競爭性領(lǐng)域，其中財政部將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項21.17億元、發(fā)展改革委將物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項2.5億元直接投向了競爭性領(lǐng)域的781個項目。有的預算安排時項目尚未確定或不具備實施條件等，財政部批復10個部門的14個項目預算12.02億元，由此當年僅執(zhí)行1%；對5個已確定實施部門的項目，財政部仍代編預算62.17億元。
三是有些預算收支在一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算中的歸屬還不夠明確、安排不夠合理。收入方面，對金融企業(yè)上繳收益，財政部在一般公共預算和國有資本經(jīng)營預算中，分別列入627.42億元、103.04億元；支出方面，對大中型水庫移民后期扶持專項，在一般公共預算和政府性基金預算中，分別安排36.4億元、239.42億元；在國有資本經(jīng)營預算中，超范圍安排1.86億元，用于支付政府投資基金股息。
四是部分中央基建投資安排不規(guī)范、項目推進慢。發(fā)展改革委安排的中央基建投資中，有23.25億元（涉及22個項目）存在重復申報、前期工作不完備等問題；有153.68億元未按規(guī)定在全國人大批準后90日內(nèi)下達；有115.4億元對地方的基建投資，執(zhí)行中被調(diào)整為中央本級支出。同時，發(fā)展改革委下達基建投資計劃與財政部據(jù)以下達預算指標的間隔較長，2016年平均為52天，影響項目及時推進。抽查重大項目實施情況發(fā)現(xiàn)，至2016年底，有188個項目應開工未開工、244個逾期未完工、5個無法實施，導致中央基建投資58.47億元（占安排投資總額的51%）閑置。
（二）轉(zhuǎn)移支付管理還不完全適應改革要求。
一是一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付界限還不夠明晰。一般性轉(zhuǎn)移支付的7大類90個子項中，有66個具有指定用途，安排預算總額比上年增長13%；體制結(jié)算補助和固定數(shù)額補助中有76%指定了用途。對專項轉(zhuǎn)移支付的認定也缺乏明確標準，如發(fā)展改革委負責分配的中央基建投資，2016年對地方轉(zhuǎn)移支付預算3776億元，執(zhí)行中細分為84個子項、涉及19個類級科目，按72個具體辦法分配，但長期作為1個專項轉(zhuǎn)移支付管理。
二是專項轉(zhuǎn)移支付退出機制還不健全。財政部上報2016年專項轉(zhuǎn)移支付有94個，其中84個未明確實施期限或退出條件，已明確期限的10個中有的未按期退出。清理整合也不到位，94個專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行中實際細分為279個具體事項，部分專項整合后仍按原渠道、原辦法分配和管理。
三是有些專項資金安排交叉重疊。部門層面，財政部、發(fā)展改革委在其管理的專項轉(zhuǎn)移支付中，設立水污染防治等4個相同或類似專項，分別安排預算276.8億元、80.7億元。部門內(nèi)部司局層面，發(fā)展改革委投資司、農(nóng)經(jīng)司在不同專項中同時安排林區(qū)、墾區(qū)配套基礎(chǔ)設施投資補助，地區(qū)司、環(huán)資司同時安排污水和垃圾處理設施建設補助。
四是有些專項轉(zhuǎn)移支付管理不夠嚴格。在94個專項轉(zhuǎn)移支付中，有27個專項年初預算2023.11億元全部未細化到地區(qū)，有29個專項預算全部未提前下達地方，有37個提前下達的比例也未達70%。有的專項分配不夠規(guī)范，財政部分配就業(yè)補助等3個專項的674.29億元預算時，未嚴格執(zhí)行因素法等要求；發(fā)展改革委分配國有工礦棚戶區(qū)改造等4個專項時，存在同一地區(qū)適用不同區(qū)域補貼政策等情況。
（三）財稅領(lǐng)域部分事項改革亟待深化。
一是營改增相關(guān)配套措施還不夠完善。全面推開營改增試點對減輕企業(yè)負擔、增強市場活力發(fā)揮了積極作用，但一些配套措施還不夠完善，如隨著增值稅可抵扣范圍擴大，有的行業(yè)或企業(yè)出現(xiàn)增值稅進項與銷項稅率倒掛，導致新增進項留抵稅額超過銷項稅額，從而占壓企業(yè)資金；由于向個人采購難以獲得增值稅專用發(fā)票，一些企業(yè)無法實現(xiàn)稅款抵扣；對旨在減輕建筑施工企業(yè)稅負的簡易計稅優(yōu)惠政策，往往會造成業(yè)主單位可供抵扣進項稅減少，執(zhí)行中難以全面落實。
二是政府購買服務改革部分措施不到位。此項改革2014年即已啟動，但至2017年4月底，中央部門政府購買服務指導性目錄尚未出臺；抽查的73家中央單位有44家未在預決算中反映政府購買服務情況；大多數(shù)?。ū緢蟾鎸κ〖壭姓^(qū)統(tǒng)稱為省，地市級行政區(qū)統(tǒng)稱為市，縣區(qū)級行政區(qū)統(tǒng)稱為縣。）僅出臺本級的指導性目錄。
三是預算評審及績效管理工作力度有待加強。中央部門項目支出預算評審覆蓋面小，對2016年追加預算2381.21億元涉及的2048個項目，財政部評審了661個（預算203.48億元）。專項轉(zhuǎn)移支付績效管理方面，有68個專項的績效目標未與預算同時下達；評價范圍也偏小，實際僅評價14個專項。
對審計指出的問題，財政部、發(fā)展改革委等部門正在研究，采取深化改革、改進管理、完善制度等措施加以整改。
二、中央部門預算執(zhí)行審計情況
審計73個部門（含61個中央部門、10家人民團體和中國郵政集團公司、中國對外文化集團公司。）及其332家所屬單位，抽查財政撥款預算2517.61億元（占其財政撥款預算的42%）。審計結(jié)果表明，這些部門2016年度預算執(zhí)行情況總體較好，預算管理的規(guī)范化程度和財政資金使用績效明顯提高，“三公”經(jīng)費和會議費持續(xù)壓減，公務接待、因公出國（境）費用管理基本規(guī)范，但個別部門和一些所屬單位預算管理還不嚴格、部分事項處理還不夠規(guī)范，主要是：
（一）預算及資產(chǎn)資金管理還有薄弱環(huán)節(jié)。預算管理方面，三峽辦等18個部門和中國交通通信信息中心等50家所屬單位預決算編制不夠準確，涉及12.87億元；科技部等11個部門和中國醫(yī)學科學院等8家所屬單位為提高預算執(zhí)行率等，虛列支出2.67億元。資產(chǎn)管理方面，知識產(chǎn)權(quán)局等11個部門和中國測繪科學研究院等38家所屬單位違規(guī)出租出借辦公用房或設備等，取得收入8.86億元。資金管理方面，國家信息中心等2個部門和國資委機械機關(guān)服務中心等19家所屬單位使用虛假發(fā)票套取或賬外存放9386.26萬元；北京四海一家文化傳播有限責任公司等8家所屬單位將5.28億元用于違規(guī)出借或購買理財產(chǎn)品等，存在安全隱患。此外，還發(fā)現(xiàn)未嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定、會計核算不規(guī)范等問題金額59.14億元。
（二）個別部門公務用車、會議管理和辦公用房清理等工作還不夠到位。公務用車方面，沈陽鐵路監(jiān)督管理局等38家所屬單位未按期完成公車改革，海南省國稅局等16家單位無償占用或超編超標配置公務用車69輛、超預算列支運行費114.51萬元。會議管理方面，未編制年度會議計劃或計劃外召開會議1033個，其中國家中醫(yī)藥局等8個部門262個，水利水電規(guī)劃設計總院等10家所屬單位771個；在非定點飯店召開會議37個，其中銀監(jiān)會7個，環(huán)境保護部5個所屬單位14個；轉(zhuǎn)嫁或超標準列支會議費481.77萬元，其中人力資源社會保障部123.62萬元、住房城鄉(xiāng)建設部信息中心74.83萬元。辦公用房方面，有3個單位存在未經(jīng)批準新建或改擴建辦公樓、辦公用房超標等問題。
（三）利用部門影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費問題仍然存在。此次審計發(fā)現(xiàn)，測繪地信局等5個部門和中國設備管理協(xié)會等26家所屬單位違規(guī)收費2.31億元，主要是違規(guī)開展資質(zhì)認證、資格考試、評比表彰、中介服務或直接收取贊助等，如安全監(jiān)管總局2家所屬企業(yè)違規(guī)開展與部門行政審批權(quán)相關(guān)的安全評價服務，2016年收費1748.38萬元；經(jīng)過審批的221家檢疫處理單位有175家是質(zhì)檢系統(tǒng)所屬企業(yè)，抽查其中12家均未按要求降低收費標準。
審計指出問題后，有關(guān)部門通過追回資金、調(diào)整賬目等整改5.42億元，并完善了相關(guān)財務和預算管理制度，規(guī)范了相關(guān)管理流程。
三、國家重大政策措施落實跟蹤審計情況
各項審計都關(guān)注了國家重大政策措施落實情況，并全力做好跟蹤審計。從審計情況看，有關(guān)部門和地方能夠貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加大簡政放權(quán)力度，加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，加強資金盤活和統(tǒng)籌使用，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“三去一降一補”任務落實，取得顯著成效。我們堅持邊跟蹤審計、邊督促整改，按季度報告和公告審計結(jié)果，推動大部分問題在審計中得到糾正，促進完善措施812項，取消、下放行政審批和資格認證等315項，停止或取消收費239項；糾正違規(guī)收費、收回沉淀資金等667.71億元，處理處分4113人。近期審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）“放管服”改革有些具體措施尚未完全落地。“放管服”改革極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，但有些具體措施推進力度需進一步加大。審計發(fā)現(xiàn)，至2017年3月底，電力安全培訓機構(gòu)資格認可、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師資格認定等21項審批認證等事項未按要求取消、下放；基本醫(yī)療保險定點零售藥店資格審查等11項行政審批和中介服務事項下放或取消后，未能有效承接或監(jiān)管未及時跟進，如限額以上項目進口設備免稅確認事項取消后，有的企業(yè)仍需先繳納稅款擔保金再通關(guān)，至2017年3月稅款擔保金余額21.24億元，不利于企業(yè)及時抵扣進口環(huán)節(jié)增值稅；部分能源項目審批、醫(yī)院管理已建成網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，但在線辦理效率不高，實際很多事項仍線下辦理。
（二）涉企收費管理機制還不夠健全。有關(guān)地方和部門近年不斷加強涉企收費治理，亂收費、亂攤派問題得到一定遏制，政府收費規(guī)范性有所提高，但有些領(lǐng)域收費的種類較多、標準偏高。有的地方違規(guī)自行設立項目收費，或?qū)γ髁钊∠⑼Ｕ?、免征的項目繼續(xù)收費，或未按規(guī)定標準和范圍收費等，審計發(fā)現(xiàn)此類問題涉及收費1.97億元。在收費管理上，經(jīng)營服務類收費目錄清單還不夠細化，審批前置中介服務事項尚未建立完整的目錄清單。
（三）個別地方和企業(yè)未嚴格落實淘汰化解產(chǎn)能相關(guān)要求。審計的20戶中央企業(yè)中，有3戶未按規(guī)定全面淘汰落后產(chǎn)能，其中中國建材未淘汰落后水泥產(chǎn)能600萬噸，還租用外部水泥企業(yè)139萬噸落后產(chǎn)能擴大生產(chǎn)。審計18個省發(fā)現(xiàn)，至2016年底，有3個省未按要求關(guān)閉或違規(guī)批復67處煤礦、涉及產(chǎn)能1259萬噸，違規(guī)為在建項目辦理備案手續(xù)、涉及煉鐵產(chǎn)能133萬噸。
（四）有的政府投資基金和支持小微企業(yè)措施未達預期效果。抽查的16個省至2016年底設立政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%；有的基金運作市場化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部門直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。抽查的7支小微企業(yè)增信集合債券貸出的31.59億元募集資金中，有28.25億元（占89%）被發(fā)債企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)貸，投向偏離了政策目標。抽查20個省的149個政府和社會資本合作收費公路項目中，有91個（占61%）流標或終止。
（五）部分地方政府債務增長較快，有的還違規(guī)舉債。至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財政資金償還債務余額有537.19億元。同時，有4個省、2個市和2個縣尚未成立政府性債務管理領(lǐng)導小組。
對審計指出的問題，有關(guān)部門和地方正在研究整改。
四、扶貧資金審計情況
持續(xù)跟蹤審計扶貧資金管理使用和扶貧政策落實情況，并重點抽查20個省的158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，抽查扶貧資金336.17億元，占這些地區(qū)2016年財政扶貧投入的44%，涉及1216個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3461個行政村和2508個單位，還走訪貧困家庭1.66萬個?？傮w上，全國各地貫徹落實中央脫貧攻堅部署，堅持精準扶貧、精準脫貧，加大扶貧投入和資金整合力度，農(nóng)村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬，貧困發(fā)生率下降到4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。從重點抽查的158個縣看，脫貧攻堅任務還十分艱巨，扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進一步精準聚焦，個別地方存在扶貧舉措不實等問題。
（一）有些地方精準識別等基礎(chǔ)工作還不夠扎實。有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未及時更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時退出，個別村干部還采取分戶拆戶等方式將親屬納入建檔立卡對象。有些扶貧措施與困難學生資助、低保、醫(yī)療等政策銜接不夠或數(shù)據(jù)不共享，有43個縣的2.99萬名貧困家庭子女未能按規(guī)定享受助學金等教育扶貧資助；有58個縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補助未按規(guī)定使用；有55個縣的367個易地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分、扶助對象不精準、執(zhí)行政策不嚴格等問題；健康扶貧政策在54個縣未得到完全落實。
（二）有的地方存在追求短期效應傾向。有53個縣的189個項目因脫離實際、管護不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個縣的56個項目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬元；有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單“平均主義”，涉及補助1.33億元；19個縣已脫貧人口中，有1.7萬人存在多計預期收益或義務教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”未落實等被提前脫貧問題。
（三）基層扶貧資金統(tǒng)籌和監(jiān)管還未完全到位。有119個縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報、實施和管理，其中84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元閑置兩年以上。資金日常監(jiān)管還不嚴格，有96個縣發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用等問題297個、涉及扶貧資金3.81億元；陽光化管理要求未能有效落實，有41個縣的568個項目未按規(guī)定公開公示。
審計指出問題后，有關(guān)地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元，促進完善規(guī)章制度42項，處理處分44人。
五、重點專項資金審計情況
（一）全國醫(yī)療保險基金審計情況。各地持續(xù)加強全民醫(yī)療保險工作，異地就醫(yī)結(jié)算等服務管理不斷完善，醫(yī)療保障能力穩(wěn)步提高，但一些地方落實政策還不到位，基金管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)。審計發(fā)現(xiàn)，至2016年6月，有2.65萬家用人單位和47個征收機構(gòu)少繳少征醫(yī)療保險費30.06億元，還有95.09萬名職工未參加職工醫(yī)保；基金管理方面，有923家定點醫(yī)療機構(gòu)、藥店及少數(shù)個人涉嫌通過偽造診療資料、分解住院等騙取套取基金2.17億元，有關(guān)單位還違規(guī)出借基金等1.2億元；藥價和收費也不盡合理，有474家醫(yī)療機構(gòu)超過規(guī)定幅度加價銷售藥品和耗材5.37億元，還有1330家醫(yī)療機構(gòu)自定項目或重復收費等5.99億元，加重了醫(yī)保負擔。
審計指出問題后，有關(guān)地方和單位追回或補充安排資金15.64億元，調(diào)整會計賬目14.07億元。
（二）全國保障性安居工程跟蹤審計情況。2016年，各地各部門積極推進安居工程及配套基礎(chǔ)設施建設，通過創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資方式、增加專項建設資金和信貸資金投放規(guī)模等措施，籌集資金規(guī)模同比增長37%，貨幣化安置力度持續(xù)加大，城鄉(xiāng)居民居住條件明顯改善，但一些地方仍存在資金使用和項目管理不規(guī)范問題。審計發(fā)現(xiàn)，至2016年底，因安居工程資金籌集撥付與建設進度不匹配等，有532.3億元超過1年未及時安排使用，其中321.49億元（占60%）是通過貸款、債券等籌集的；有10.31億元被違規(guī)用于商品房開發(fā)、彌補辦公經(jīng)費、出借等；有4.21億元被套取騙取或侵占。項目建設管理方面，有744個項目未嚴格執(zhí)行設計、施工等招投標規(guī)定；有333個項目未嚴格執(zhí)行監(jiān)理、建筑強制性標準等要求，部分項目存在屋頂滲漏、墻面開裂等質(zhì)量缺陷。
審計還發(fā)現(xiàn)，一些地方對保障對象的資格審核和后續(xù)監(jiān)管不到位，有5.49萬戶不符合條件家庭得以通過審核，違規(guī)享受保障性住房1.57萬套、補助1.61億元；有3.36萬戶不再符合條件的家庭未及時退出，違規(guī)享受住房2.63萬套、補貼1197.44萬元；有5949套住房被違規(guī)轉(zhuǎn)借、出租、銷售或用于辦公經(jīng)營；還有12.87萬套基本建成的住房因配套基礎(chǔ)設施建設滯后，擱置1年以上無法交付使用。
審計指出問題后，有關(guān)地方和單位追回資金9.05億元，取消或調(diào)整待遇1.91萬戶，清理收回住房3183套，處理處分315人。
（三）水利和糧食收儲等涉農(nóng)專項資金審計情況。從審計21個省和59個縣相關(guān)資金管理使用情況看，隨著財政投入力度加大，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設施建設進度加快，糧食收儲和價格形成機制逐步理順，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進，但有些地方落實相關(guān)政策措施還未完全到位。抽查41個縣的涉農(nóng)水利建設項目中，有27個縣的342個項目（涉及投資143.23億元）建設未達計劃進度，27個縣已建成的105個項目（涉及財政投入15.01億元）因管護不到位、配套設施不完備等效益不佳；抽查糧食收儲情況發(fā)現(xiàn)，由于政策性糧食收儲季短、手續(xù)繁瑣，檢驗程序有的達到10道，走訪的675戶農(nóng)民中僅有8戶在收儲點售糧；抽查的610.05億元涉農(nóng)資金中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)和損失浪費問題78.8億元（占13%），還有26.29億元閑置，其中4.06億元閑置兩年以上。
審計指出問題后，有關(guān)地方補發(fā)、追回專項資金等2.58億元，統(tǒng)籌整合1116萬元，處理處分12人，完善規(guī)章制度9項。
（四）自然資源資產(chǎn)管理和節(jié)能環(huán)保資金審計情況。從審計40個地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理和18個省節(jié)能環(huán)保資金使用情況看，有關(guān)地方加強環(huán)境保護和生態(tài)修復，積極推進節(jié)能環(huán)保重點任務和重大項目建設，資源能源利用效率明顯提高，局部環(huán)境質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，但一些地方自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和管理還不夠嚴格。審計的40個地區(qū)中，有29個未經(jīng)批準占用2947.14公頃耕地和2.1萬公頃草原、林地，進行房地產(chǎn)開發(fā)或采礦等；11個地區(qū)已出讓的1256.25公頃土地長期閑置，或用于國家明令限制、禁止供地的項目；林地、草原等自然資源資產(chǎn)核算口徑不夠銜接，抽查地方國土與林業(yè)部門公布的林地面積，差異最大的近6成，甚至出現(xiàn)將已退耕還林土地重新確權(quán)為耕地等情況；全國草原面積數(shù)據(jù)自上世紀80年代普查后未再更新，與有些地方現(xiàn)實情況存在差異，影響草原生態(tài)保護政策實施及相關(guān)財政補助分配的準確性。
審計還發(fā)現(xiàn)，有些節(jié)能環(huán)保項目推進緩慢、未達預期效果。抽查的1053個項目中，受設計變更、資金不足等影響，有31個未按期開工、155個未按期建成，還有9個建成后未達設計目標；抽查新能源汽車推廣應用補貼情況發(fā)現(xiàn)，一些汽車產(chǎn)銷企業(yè)采用自產(chǎn)自購、供應電池回購整車等手段獲取財政補貼16.72億元，延伸調(diào)查的66家企業(yè)中有30家年銷量低于500輛；抽查相關(guān)專項資金管理使用情況發(fā)現(xiàn)，有1.86億元財政資金被違規(guī)使用或套取，有31.58億元資金閑置。
審計指出問題后，有關(guān)地方收回、歸還、補撥和盤活資金11.09億元，完善制度24項，恢復違規(guī)占用的草地、林地、耕地5749公頃，處理處分13人。
六、金融審計情況
從跟蹤審計工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行等8家重點商業(yè)銀行信貸投放情況看，這些銀行加大重點領(lǐng)域信貸支持力度，加強風險監(jiān)測預警和防控，金融服務能力進一步提升。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）資金投向仍需進一步優(yōu)化。8家商業(yè)銀行2016年信貸規(guī)模增長8.9%，但與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營聯(lián)系密切的貿(mào)易融資有所下降，涉農(nóng)貸款下降3.27%。辦理續(xù)貸時部分銀行出于風險控制的需要，要求先“還舊”再“借新”，貸款企業(yè)只得另行高息自籌資金過渡，延伸調(diào)查20家企業(yè)籌得過渡資金的年化利率平均27%。
（二）信貸發(fā)放和資產(chǎn)管理中存在違規(guī)操作問題。審計發(fā)現(xiàn)，8家銀行的分支機構(gòu)違規(guī)放貸和辦理票據(jù)業(yè)務175.37億元。在資產(chǎn)質(zhì)量管理中，有些分支機構(gòu)采用不及時調(diào)整貸款分類、新舊貸款置換、兜底回購式轉(zhuǎn)讓等方式，使不良資產(chǎn)信息披露不夠充分。
此外，審計還發(fā)現(xiàn)，由于跨市場監(jiān)管規(guī)則和標準還不銜接，個別保險公司與其他金融機構(gòu)合作，通過萬能險等籌資入市，影響資本市場秩序。
審計指出問題后，相關(guān)金融機構(gòu)采取清收貸款、加固抵質(zhì)押、完善手續(xù)等措施進行整改，修訂制度和工作流程13項，處理處分70人。
七、中央企業(yè)審計情況
主要審計了中國石油、中化集團、中船集團等20戶中央企業(yè)。這些企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，改進經(jīng)營管理，推動低效無效資產(chǎn)退出，競爭力和影響力明顯增強。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）部分企業(yè)業(yè)績不實、負擔較重。審計20戶企業(yè)發(fā)現(xiàn)，有18戶企業(yè)采取虛構(gòu)業(yè)務、人為增加交易環(huán)節(jié)、調(diào)節(jié)報表等方式，近年累計虛增收入2001.6億元、利潤202.95億元，分別占同期收入、利潤的0.8%、1.7%。至2016年10月，9戶企業(yè)認定的下屬187家“僵尸”和特困企業(yè)處置難度較大；抽查所屬企業(yè)“三供一業(yè)”（家屬區(qū)供水、供電、供熱和物業(yè)管理）分離移交事項中，有1348項未有實質(zhì)進展。
（二）部分企業(yè)投資經(jīng)營風險管控比較薄弱。抽查20戶企業(yè)842項境內(nèi)重大投資、股權(quán)收購、工程建設等業(yè)務發(fā)現(xiàn)，因決策失誤、管理不善等，造成風險605.88億元；抽查155項境外業(yè)務發(fā)現(xiàn)，因投資決策和管理制度不完善、調(diào)研論證不充分、風險應對不到位等，有61項形成風險384.91億元；還發(fā)現(xiàn)超標準辦會、購車、高檔消費等問題5.19億元。
審計指出問題后，有關(guān)企業(yè)通過整改，增收節(jié)支和挽回損失6.9億元，建立完善規(guī)章制度651項，處理處分309人。
八、審計移送的重大違紀違法問題線索情況
上述各項審計中，發(fā)現(xiàn)并移送重大違紀違法問題線索600多起，涉及公職人員1100多人。這些問題有以下特點：
（一）國有資產(chǎn)資源和公共權(quán)力集中領(lǐng)域問題較多。上述問題中有70%發(fā)生在財政資金分配、投資并購、信貸發(fā)放、上市融資等審批決策和管理中，多與以權(quán)謀私、違規(guī)操作有關(guān)。如廣東省經(jīng)信委產(chǎn)業(yè)發(fā)展處原副處長景修元與鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務經(jīng)辦人員等3人，利用審核申報材料之便，騙取并私分中央財政關(guān)閉小企業(yè)補助1200多萬元。
（二）農(nóng)副產(chǎn)品、黃金、藥品等領(lǐng)域偷逃稅問題呈多發(fā)態(tài)勢。審計中發(fā)現(xiàn)涉嫌偷逃稅65億多元。這類問題多具有團伙化、跨區(qū)域特點，通常涉及上下游企業(yè)上百家，有的短期集中套票虛開后迅速注銷，另設空殼企業(yè)或走逃異地繼續(xù)實施，如在廣東、海南等地注冊的153家企業(yè)，涉嫌冒用其他企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品等海關(guān)進口繳款書信息，申報抵扣增值稅14億多元。
（三）非法集資、洗錢等問題影響范圍廣。審計發(fā)現(xiàn)此類問題30多起，大多涉及多個省區(qū)，影響人數(shù)眾多，主要是依托網(wǎng)絡和電子技術(shù)手段，假借支持“三農(nóng)”、養(yǎng)老互助等公益名義，或通過商品期貨、虛擬貨幣、衍生工具、跨境理財?shù)?ldquo;高端”金融產(chǎn)品，吸收公眾資金。有些企業(yè)和個人還虛構(gòu)交易，在多個境內(nèi)外銀行賬戶間快速劃轉(zhuǎn)資金，涉嫌洗錢。
（四）民生領(lǐng)域“小官貪腐”問題較為突出。在扶貧、社保、生態(tài)環(huán)保等審計中發(fā)現(xiàn)此類問題300多起，涉及基層經(jīng)辦人員450多人，一般單起金額小、發(fā)生頻率高，有關(guān)人員在立項申報、資金支撥等出入口容假摻假、冒名截留，驗收檢查搞“走過場”。如江西省南豐縣精神病醫(yī)院在新農(nóng)合基金結(jié)算中，涉嫌盜用患者信息騙取基金309萬元，并向3個縣的農(nóng)醫(yī)局原局長行賄；重慶市云陽縣鳳鳴鎮(zhèn)5名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將10個扶貧工程等項目違規(guī)發(fā)包，驗收時明知資料不完整、工程未達標仍予付款，從中獲取好處69萬元。
九、審計建議
（一）繼續(xù)深化財稅領(lǐng)域改革。建議：一是結(jié)合“放管服”改革推進，進一步合理劃分中央與地方收入范圍，推動形成權(quán)責清晰、更加有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性的財稅體制。二是完善營改增相關(guān)政策措施，推動結(jié)構(gòu)性減稅效應充分顯現(xiàn)；清理規(guī)范政府性基金，加大涉企收費清理力度。三是完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法，明確轉(zhuǎn)移支付分類標準和退出機制，繼續(xù)清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。
（二）切實加強重點領(lǐng)域監(jiān)管和風險防控。建議：一是加強跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作和信息數(shù)據(jù)共享，增強監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)性和監(jiān)管標準的一致性，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高監(jiān)管效能。二是依法加強對化解過剩產(chǎn)能、脫貧攻堅、環(huán)境保護、境內(nèi)外重大投資等領(lǐng)域的事中事后監(jiān)管，確保重大政策措施落實到位。三是重點防范地方政府債務、不良資產(chǎn)、債券違約、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等風險隱患，強化風險評估、預警和應急處置。
（三）著力提高財政管理水平和績效。建議：一是加大財政資金統(tǒng)籌力度，預算安排時充分考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和政策變化等實際情況，避免資金沉淀。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力解決制約經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的短板，提高支出的精準度和有效性。三是嚴肅財經(jīng)紀律，強化預算約束，不斷健全財政支出績效評價及反饋糾偏機制，對虛報冒領(lǐng)、貪污侵占、虛增業(yè)績、鋪張浪費等行為嚴肅問責追責。
本報告反映的是中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，有關(guān)具體情況作為附件印送各位委員，一并向社會公告。報告中的整改情況僅是截至目前的初步整改結(jié)果，有關(guān)部門、單位和地方對其他問題正在進一步整改落實中，審計署下一步將認真督促整改，國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告整改的全面情況。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們將更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，自覺接受全國人大的指導和監(jiān)督，開拓進取、盡責擔當，依法履行審計監(jiān)督職責，更加扎實地把黨中央、國務院各項決策部署貫徹好落實好，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開！
