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——2002年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上審計署審計長 李金華
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2001年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
2001年，審計機(jī)關(guān)在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹“三個代表”重要思想，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府工作中心，堅持“全面審計，突出重點”的方針，進(jìn)一步突出對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，加大對重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)案件的查處力度，在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)依法行政，加強廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。
今年的中央預(yù)算執(zhí)行審計，主要審計了中央預(yù)算收支和專項轉(zhuǎn)移支付的管理情況，中央稅收征管情況，國務(wù)院各部門預(yù)算執(zhí)行情況，長期建設(shè)國債和農(nóng)村電網(wǎng)改造資金、退耕還林試點工作資金、鐵路建設(shè)資金的管理使用情況，中國銀行、中國人民保險公司資產(chǎn)負(fù)債損益情況，以及部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。同時，對2000年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正整改情況進(jìn)行了檢查。
一、2000年度審計查出問題的糾正和整改情況
國務(wù)院及其各部門對去年審計查出的問題非常重視，按照全國人大常委會的要求，結(jié)合整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，積極采取措施，認(rèn)真進(jìn)行整改，糾正情況是好的。據(jù)統(tǒng)計，截止2001年底，已追回各類被挪用的財政資金105億元，上繳財政各項稅金和罰款106億元，調(diào)整會計賬目960億元，移交有關(guān)部門立案查處的案件195起，已有397人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或被追究刑事責(zé)任。
財政部十分重視整改工作，積極采取措施，研究制定辦法，審計查出的問題已得到糾正。財政部原商貿(mào)司與原內(nèi)貿(mào)部弄虛作假挪用的事業(yè)費3 763萬元，已全部收回，主要當(dāng)事人受到了黨紀(jì)政紀(jì)處分。財政部一些司局自行向本系統(tǒng)對口處室安排的財政資金2 225萬元，已在辦理2000年中央與地方結(jié)算時全部扣回。
稅務(wù)總局、海關(guān)總署、人民銀行認(rèn)真落實審計決定，研究制定了具體的整改措施。截止2001年底，國稅系統(tǒng)已補征稅款29.15億元，占應(yīng)補征的91.5%；已糾正違法違規(guī)問題419個，占應(yīng)糾正的90%，是近年來執(zhí)行審計決定最好的一年。海關(guān)系統(tǒng)已糾正違法違規(guī)問題64個，占應(yīng)糾正的77%，涉及金額4.3億元。人民銀行對預(yù)算執(zhí)行審計查出的問題已糾正4.27億元，占應(yīng)糾正的63%；國庫審計查出的問題已全部糾正。
國務(wù)院其他部門和單位也十分重視審計決定的落實工作。截止2001年底，已結(jié)轉(zhuǎn)收入、歸還原渠道或上繳財政資金9.99億元，占應(yīng)糾正的70%。15個部門對擅自調(diào)整支出預(yù)算的問題，表示今后要積極采取措施，認(rèn)真編制和執(zhí)行部門預(yù)算，切實解決預(yù)算編制粗、執(zhí)行不嚴(yán)格的問題。
其他財政收支審計查出問題的糾正情況也普遍好于往年。截止2001年底，擠占挪用的國債資金4.77億元已全部歸還原渠道，滯留在各級財政和項目主管部門的國債資金22.71億元已全部撥付到位。各地各部門逐步規(guī)范工程招投標(biāo)管理，為保證國債項目工程質(zhì)量發(fā)揮了一定作用。福建、湖南等省還對嚴(yán)重違法違規(guī)問題的責(zé)任人員進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。
公路建設(shè)資金審計查出問題的整改工作力度大，效果好。截止2001年底，9個省區(qū)市越權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立的23項基金和收費項目，有11項已經(jīng)停止征收，其余各項正在整改。擠占挪用的公路建設(shè)資金已歸還64.2億元，占94%。交通部對公路建設(shè)項目招投標(biāo)和工程監(jiān)理中存在的問題，用3個月的時間進(jìn)行了集中整頓，完善了“專家評標(biāo)，項目法人定標(biāo)，政府主管部門全過程監(jiān)督”的評價體系。
截止2001年底，天然林保護(hù)資金審計查出的問題已糾正9.36億元，占應(yīng)糾正的94%。重點城市排污費審計查出的問題已糾正2.03億元，占應(yīng)糾正的59%。中央科技經(jīng)費審計查出的問題已糾正46.15億元，占應(yīng)糾正的85%。19個省區(qū)市工商行政管理機(jī)關(guān)已上繳財政或歸還原渠道資金5.5億元，其中，北京、天津等10個省區(qū)市審計決定的落實率超過80%。
農(nóng)業(yè)銀行認(rèn)真落實審計決定，截止2001年底，應(yīng)上繳的各項稅金和罰款1.23億元已全部繳納，對233名責(zé)任人員分別給予了開除、撤職等行政處分，涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的12名責(zé)任人員已移交司法機(jī)關(guān)立案查處。同時，針對違規(guī)經(jīng)營比較突出的問題，進(jìn)一步規(guī)范了信貸業(yè)務(wù)運作流程，落實了貸款的管理和清收責(zé)任。
截止2001年底，1290戶大中型國有及國有控股企業(yè)審計查出的偷漏稅款、私設(shè)“小金庫”等應(yīng)上繳財政的資金，已上繳67.26億元，占應(yīng)上繳的89%。移送司法機(jī)關(guān)的74起案件，已立案查處67起。
對加強中央預(yù)算管理的意見，國務(wù)院已責(zé)成有關(guān)部門認(rèn)真研究落實。財政部擴(kuò)大了試行部門預(yù)算的范圍，進(jìn)一步細(xì)化了部門預(yù)算，各部門已從今年起正式編制基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。國家計委專門召開會議，研究提出了加強國債資金和工程質(zhì)量管理、加快國債項目建設(shè)等措施，確定2002年發(fā)行的長期建設(shè)國債，主要用于在建項目和西部大開發(fā)。財政部等部門已著手研究修訂國務(wù)院1987年發(fā)布的《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，以進(jìn)一步嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，更好地適應(yīng)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的需要。
二、2001年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況
從審計情況看，2001年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況是好的。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實積極財政政策，加大對西部大開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“兩個確保”等方面的投入，繼續(xù)提高國家公教人員的工資水平，為進(jìn)一步拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。
財稅部門按照全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算，努力組織收入，堅持依法治稅，加強稅收征管，嚴(yán)厲查處各種偷稅、騙稅和抗稅行為，省級國稅部門開政策口子的現(xiàn)象明顯減少，稅收秩序進(jìn)一步規(guī)范，2001年稅收增收突破2 000億元。按照建立公共財政框架的要求，加大了部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購的改革力度，進(jìn)一步規(guī)范支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，特別是中央財政大規(guī)模增加了社會保障支出，2001年達(dá)900多億元，比1998年增長4倍多。國家財政對經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)發(fā)展的支持力度明顯增強，宏觀調(diào)控作用得到了較好發(fā)揮。
各地區(qū)、各部門進(jìn)一步完善國債資金和其他專項資金的管理辦法，規(guī)范工程和項目管理，加大監(jiān)督檢查力度，有效促進(jìn)了專項資金的及時撥付，配套資金到位率也逐年提高，擠占挪用等嚴(yán)重違規(guī)問題逐步減少，資金的使用效益繼續(xù)提高。
國務(wù)院各部門遵守財經(jīng)法紀(jì)的觀念進(jìn)一步增強，不斷建立健全規(guī)章制度，加強部門預(yù)算管理，依法理財?shù)乃街鸩教岣?。?jīng)過連續(xù)幾年的審計，國務(wù)院各部門重大違法違規(guī)問題明顯減少。
但從審計情況看，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中仍存在一些違法違規(guī)和管理不規(guī)范、政策執(zhí)行不到位的問題，有些部門二三級單位的違法違規(guī)問題還比較突出。
（一）中央預(yù)算管理中存在的主要問題
審計2001年中央預(yù)算管理情況，查出的主要問題是：
1．2000年，財政部將應(yīng)收回的儲備糧輪換費用結(jié)余和其他專項收入11.7億元，直接留給中國儲備糧管理總公司，作為流動資金和開辦費。這部分收支沒有在當(dāng)年預(yù)算中予以反映。
2001年，財政部將應(yīng)從山西、安徽等5省結(jié)算收繳的專儲糧救災(zāi)差價收入1.09億元，直接抵頂了應(yīng)撥付的專儲糧利息費用補貼，未在預(yù)算中反映。這種做法，沒有完整地反映當(dāng)年預(yù)算收支規(guī)模。
財政部今后要嚴(yán)格預(yù)算管理，加強收繳，有關(guān)地方和部門要及時上繳，以保證預(yù)算收支的準(zhǔn)確、完整。
2．1999至2001年，財政部每年預(yù)撥農(nóng)業(yè)銀行第四季度扶貧貸款財政貼息資金共5.44億元，至今未與農(nóng)業(yè)銀行總行辦理結(jié)算。財政部今年內(nèi)要盡快清算。
3．回收的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金未及時安排用于支持農(nóng)業(yè)開發(fā)方面的支出，仍滯留在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室賬戶。財政部今后要按國家規(guī)定加強對回收資金的管理，努力提高財政資金使用效益。
4．中央財政舉借政府外債的預(yù)算管理辦法要進(jìn)一步完善。根據(jù)預(yù)算法實施條例規(guī)定，中央財政本年度舉借的國內(nèi)外債務(wù)和還本付息數(shù)額應(yīng)當(dāng)在本級預(yù)算中單獨列示。目前，財政部已將對外發(fā)行債券收支納入了中央預(yù)算，但對中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還貸款的收支未納入中央預(yù)算，對中央財政統(tǒng)借自還貸款的債務(wù)收支也未納入預(yù)算管理。今后財政部要按照預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，盡快完善辦法，研究解決。
5．截止2001年底，財政部準(zhǔn)備用于對外償債的資金已達(dá)300多億元人民幣，長期存在國際司。但中央財政又在預(yù)算中安排資金，用于應(yīng)由地方承擔(dān)的統(tǒng)借自還項目的還本付息，加大了中央財政的負(fù)擔(dān)。從審計情況看，這些資金管理也比較混亂，一直沒有規(guī)范的管理辦法，并且積存的資金被分別存入多個賬戶中，其中部分資金以大額存單方式搞定期存款，存在一定風(fēng)險。財政部要加強對這部分資金的管理，并盡快研究提出規(guī)范的管理辦法，報國務(wù)院審批。
（二）中央專項轉(zhuǎn)移支付管理中存在的主要問題
近年來，財政部根據(jù)加快財政體制改革的要求，加強對專項轉(zhuǎn)移支付的管理，在緩解地方財政壓力，引導(dǎo)地方投資方向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項事業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了一定作用。但從審計情況看，目前專項轉(zhuǎn)移支付在項目設(shè)置、預(yù)算管理和具體執(zhí)行中還存在一些不合理、不規(guī)范的問題。
1．項目單位過多，資金使用分散。專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)而設(shè)立的，具有特定的用途。但從審計情況看，2001年中央財政安排的221項專項轉(zhuǎn)移支付，具體分配到了28000多個項目，涉及面廣，內(nèi)容繁雜。有的明顯用于地方事權(quán)范圍內(nèi)的支出；有的用于解決中央與地方的財力分配；有的在實際執(zhí)行中改變投向，未用于特定對象；還有個別項目設(shè)置時間過長，早已名不副實，沒有及時進(jìn)行清理。這些問題的存在，使專項轉(zhuǎn)移支付不能很好地體現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，不利于發(fā)揮其應(yīng)有的導(dǎo)向作用。
2．預(yù)算編制和執(zhí)行不夠規(guī)范。一是資金分配還缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。目前財政部管理的專項轉(zhuǎn)移支付共221項，有41項沒有明確的管理辦法。有的在下?lián)芮皩梢苑峙涞骄唧w項目的，卻沒有落實到項目；有的沒有根據(jù)接受補助對象的實際情況，一律采取平均分配的辦法；還有些本應(yīng)按因素法進(jìn)行分配的項目，卻采取基數(shù)分配的辦法。二是有些預(yù)算批復(fù)和資金撥付遲緩，影響了資金的及時安排和使用。
（三）中央稅收征管中存在的主要問題
審計14個省國稅部門2001年中央稅收征管情況，重點檢查了51個地級和278個縣級國稅局，占這些地區(qū)地縣級國稅局總數(shù)的30%，并延伸了1640個納稅單位。審計發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前稅收征管中仍存在一些違反稅收法規(guī)的問題，其中影響中央收入43億元。
長期以來，由于稅收征管注重計劃考核，而且在實際執(zhí)行中，有的將計劃完成情況與自身的獎勵掛鉤，導(dǎo)致一些稅務(wù)部門為了完成稅收計劃和獲取獎勵，人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度，有的征收過頭稅，有的隱瞞稅源。審計查出瞞報稅源金額12.63億元。
一些國稅部門由于受地方政府干預(yù)或自身執(zhí)法不嚴(yán)、征管不力，違規(guī)減免緩稅和應(yīng)征未征稅款問題比較突出。有的執(zhí)法犯法，為牟取地方或小團(tuán)體利益，大量截留國家稅款。如新疆吐魯番地區(qū)國稅局1998年至2001年9月，以“代征代扣手續(xù)費”和“解決稽查辦案經(jīng)費”的名義，從國庫中提退增值稅1.05億元，動用其中的8 982萬元，興建吐魯番國際大酒店。該酒店集辦公、住宿、餐飲和娛樂為一體，建筑面積達(dá)2.5萬平方米。當(dāng)?shù)貒鴰旌拓斦块T甚至參與其中，分別牟取140萬元和400萬元的好處費。目前，國務(wù)院已責(zé)成財政部、稅務(wù)總局和人民銀行組織力量，對該問題進(jìn)行嚴(yán)肅查處。
（四）國務(wù)院各部門預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題
1．人民銀行系統(tǒng)
審計人民銀行總行及140家分支機(jī)構(gòu)2000年預(yù)算執(zhí)行情況，查出管理費和其他支出超支8.51億元，賬外資產(chǎn)2.4億元等問題。這主要與人民銀行現(xiàn)行的預(yù)算管理缺乏硬性約束有關(guān)。目前，財政部對人民銀行實行“總額控制，分項核定”的預(yù)算管理辦法，人民銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營收支與自身的費用支出沒有分開，加之實際執(zhí)行中約束力不強，很容易出現(xiàn)管理費超支現(xiàn)象，影響利潤上繳。
延伸審計人民銀行再貸款和再貼現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題是審查監(jiān)管不力，存在一定的風(fēng)險隱患。一是再貸款業(yè)務(wù)手續(xù)不完備，監(jiān)督不嚴(yán)，有13.55億元再貸款被擠占挪用。如山西省運城市財政局在2000年9月至2001年6月間，挪用人行發(fā)放的農(nóng)村基金會債務(wù)兌付專項再貸款7 800萬元，用于買賣國債和平衡財政預(yù)算。
二是對商業(yè)銀行申請的再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，審查把關(guān)不嚴(yán)。抽查發(fā)現(xiàn)，人行部分分支機(jī)構(gòu)辦理的再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)中，利用虛假增值稅發(fā)票貼現(xiàn)和重復(fù)利用票據(jù)貼現(xiàn)等問題金額達(dá)69.71億元，其中11.27億元已流入股市。如人行深圳中心支行審查不嚴(yán)，致使3戶企業(yè)在沒有真實貿(mào)易背景的情況下，重復(fù)使用增值稅發(fā)票，或用虛假的增值稅發(fā)票開立銀行承兌匯票，套取銀行資金6.47億元，后又將其中的2.28億元作為保證金，在其他銀行開立匯票，循環(huán)套取銀行資金，嚴(yán)重擾亂了票據(jù)市場秩序。
2．原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)
審計原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)21個直屬局及部分分支機(jī)構(gòu)1999至2000年財務(wù)收支情況，發(fā)現(xiàn)的突出問題是隱瞞轉(zhuǎn)移收入13.71億元，主要用于濫發(fā)錢物，金額達(dá)6.39億元。此外，還巧立名目、自定標(biāo)準(zhǔn)，直接用預(yù)算外資金、事業(yè)經(jīng)費和職工福利基金等發(fā)放錢物2.62億元。如廣東省南海出入境檢驗檢疫局只有124名職工，從1998年至2001年4月，用隱瞞轉(zhuǎn)移的收入發(fā)放錢物共計3 485萬元，人均達(dá)28萬多元。
造成上述問題的原因，主要有兩點：一是沒有真正實行“收支兩條線”。多年來，財政部對出入境檢驗檢疫系統(tǒng)一直實行“核定收支、定額上繳、超支不補、結(jié)余留用”的預(yù)算管理辦法，實際形成了收支掛鉤、多收多支。二是政企不分。有些出入境檢驗檢疫局所辦實體與機(jī)關(guān)在人財物上沒有完全脫鉤，有的甚至是“空殼”公司，隱瞞轉(zhuǎn)移的收入大多是通過這些實體來實現(xiàn)的。此外，該系統(tǒng)近年來機(jī)構(gòu)變動頻繁，管理相對松弛，也造成一些單位為牟取小團(tuán)體和個人利益，突擊濫發(fā)錢物。
這次審計結(jié)束以后，質(zhì)檢總局對審計查出的問題高度重視，專門制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強財務(wù)管理防止違法違紀(jì)問題的若干規(guī)定》，提出了深化“收支兩條線”改革、加強財務(wù)管理、規(guī)范財務(wù)行為等8項措施，并組織全系統(tǒng)認(rèn)真整改，目前已上繳財政7 974萬元，濫發(fā)的錢物已清退收回1 551萬元，已調(diào)整賬務(wù)等14.92億元。2002年初，審計署又組織對該系統(tǒng)21個直屬局和部分分支機(jī)構(gòu)2001年度財務(wù)收支進(jìn)行審計，查出的違法違規(guī)問題金額大幅減少，第一次審計發(fā)現(xiàn)的問題基本得到糾正。
3．國務(wù)院其他部門
審計國務(wù)院其他55個部門、單位2001年預(yù)算執(zhí)行情況，查出39個部門隱瞞事業(yè)和經(jīng)營收入8.56億元，17個部門未按規(guī)定上繳預(yù)算收入和預(yù)算外資金7.13億元，31個部門挪用財政資金用于行政經(jīng)費、基建和對外投資等4.93億元。與往年相比，這些問題總體上呈下降趨勢，而且主要集中在一些收入較多的部門和二、三級預(yù)算單位。
審計發(fā)現(xiàn)，不按規(guī)定編制和批復(fù)預(yù)算的問題仍比較突出，涉及29個部門。主要是預(yù)算編制不完整，支出預(yù)算沒有細(xì)化到項目和資金使用單位，擅自調(diào)整支出項目，預(yù)留預(yù)算資金，越級或延遲批復(fù)預(yù)算，有的甚至編制虛假預(yù)算，套取財政資金。
國家林業(yè)局2001年林業(yè)事業(yè)費預(yù)算編制過粗，有78.8%沒有細(xì)化到具體項目；批復(fù)所屬單位林業(yè)事業(yè)費預(yù)算隨意性較大，擅自調(diào)整8 979萬元，占19%。另外，該局及所屬單位還套取財政貼息資金6 839萬元。其中，1994至2001年，國家林業(yè)局將林業(yè)基金管理總站、森林國際旅行社、北京林業(yè)大學(xué)等單位的經(jīng)營性貸款、基建貸款3.26億元，以林業(yè)和治沙項目貸款的名義，向財政部申報貼息，套取貼息資金3 044.4萬元；1999至2000年，林業(yè)局及基金管理總站未按實際貸款數(shù)，而是按照下達(dá)給各單位的貸款指標(biāo)數(shù)，多報林業(yè)和治沙項目貸款7.18億元，冒領(lǐng)財政貼息資金3 794.7萬元?；鸸芾砜傉緦⑦@些資金中的4 064萬元，先撥給21家原林業(yè)局直屬企事業(yè)單位和地方林業(yè)部門，又以“占用費”和“返還款”的名義從這些單位全部收回，隱匿于賬外，其中1 464萬元用于彌補自身經(jīng)營虧損，2 600萬元用于歸還貸款。1994至2001年，基金管理總站還違反規(guī)定，向林業(yè)局直屬單位和地方林業(yè)部門累計拆借資金4.02億元。國家林業(yè)局對審計查出的問題非常重視，專門召開黨組會議，研究提出了清理整頓基金管理總站、建章立制和強化預(yù)算管理等9項措施，并要求下屬各單位認(rèn)真進(jìn)行糾正和整改。
根據(jù)全國人大常委會的要求，今年審計署還擴(kuò)大了部門決算審簽試點的范圍，對國務(wù)院15個部門和單位2001年度決算（草案）進(jìn)行了審計。從審計情況看，這些部門的決算比較全面地反映了預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，但也存在虛列支出、少計資產(chǎn)、結(jié)余不實，少匯、漏匯所屬單位報表等決算不實的問題。對這些問題，審計長已簽署意見，財政部將在辦理部門決算時予以調(diào)整、糾正。
（五）長期建設(shè)國債管理中存在的主要問題
審計16個省區(qū)2000年長期建設(shè)國債管理使用情況，檢查資金總額420億元，占當(dāng)年中央安排地方國債資金的42%。從審計情況看，黨中央、國務(wù)院實施積極財政政策的決策是完全正確的，對于集中力量辦大事，充分發(fā)揮各方面資金的使用效益，進(jìn)一步拉動經(jīng)濟(jì)增長，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行積極財政政策，進(jìn)一步完善長期建設(shè)國債的有關(guān)制度，資金的管理使用情況也是好的。但審計發(fā)現(xiàn)，部分項目還存在違規(guī)招投標(biāo)和違法分包、非法轉(zhuǎn)包等問題。這次審計的16個省區(qū)都不同程度地存在違規(guī)招投標(biāo)問題，有的甚至弄虛作假，暗箱操作；抽查的571個項目中有74個項目存在違法分包、非法轉(zhuǎn)包工程的問題，造成建設(shè)資金流失1.24億元，占合同金額或已結(jié)算工程價款的2.7%。
貴州省高速公路開發(fā)總公司原總經(jīng)理盧萬里（原全國人大代表、貴州省交通廳廳長），在1999至2001年間，勾結(jié)個體商人謝飛，在公路建設(shè)和材料采購的招投標(biāo)中，弄虛作假，暗箱操作，將國債建設(shè)項目發(fā)包給謝飛開設(shè)的多家關(guān)聯(lián)公司。其間，審計署和國家計委曾多次明確要求予以糾正，但盧萬里等人陽奉陰違，繼續(xù)頂風(fēng)作案，在材料采購中虛報價格，以次充好，牟取暴利，累計造成國家建設(shè)資金損失達(dá)9 800多萬元，盧萬里個人涉嫌重大經(jīng)濟(jì)犯罪。2001年底，審計署將上述情況向國務(wù)院作了報告，目前中紀(jì)委、監(jiān)察部正在進(jìn)一步查處。
審計署將長期建設(shè)國債的審計情況向國務(wù)院作了專題報告，國務(wù)院已要求國家計委等部門組織力量進(jìn)行深入檢查，并研究提出進(jìn)一步加強國債項目管理、加快項目進(jìn)度的措施和辦法。
（六）專項資金管理中存在的主要問題
1．農(nóng)村電網(wǎng)改造資金
審計農(nóng)村電網(wǎng)改造實施情況，共檢查農(nóng)網(wǎng)改造資金921億元，占一期投資總額的47%，抽查了1570個縣約20%的改造項目，同時對1690個縣的農(nóng)電體制改革和同網(wǎng)同價情況進(jìn)行了調(diào)查。從審計和調(diào)查情況看，黨中央、國務(wù)院作出的“兩改一同價”重大決策，取得明顯成效，對提高農(nóng)民生活質(zhì)量，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，許多農(nóng)民由衷地稱贊農(nóng)網(wǎng)改造是“德政工程”、“民心工程”。但從審計情況看，在資金和項目管理上也存在一些不容忽視的問題。
審計農(nóng)網(wǎng)改造資金，共查出各類違法違規(guī)問題金額29億元，占審計資金的3.15%。主要是一些地區(qū)的電力部門和基層電力企業(yè)擠占挪用農(nóng)網(wǎng)改造資金10.72億元，用于其他項目建設(shè)和經(jīng)費開支；少數(shù)地方利用農(nóng)網(wǎng)改造之機(jī)，隨意向農(nóng)民亂收費、亂攤派，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。據(jù)對陜西、河南等10個省抽查統(tǒng)計，共向農(nóng)民亂收費、亂攤派達(dá)1.5億元。有的基層電力企業(yè)向農(nóng)民多收進(jìn)戶線和電表購置費，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會也乘機(jī)搭車收費。
審計署將審計和調(diào)查情況向國務(wù)院作了專題報告，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示要求國家計委等部門認(rèn)真研究，提出整改措施。國家電力公司非常重視，制定下發(fā)了加強農(nóng)網(wǎng)改造工程管理方面的規(guī)定，并積極進(jìn)行整改。目前，亂收費、亂攤派和擠占挪用等問題大部分已得到糾正。
2．退耕還林試點工作資金
審計17個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)1999年至2001年6月退耕還林試點工作資金管理使用情況，共檢查331個試點縣，1361個財政、林業(yè)、糧食等主管部門，廣大審計人員深入到3500多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和64000多農(nóng)戶進(jìn)行了實地調(diào)查。從審計情況看，退耕還林試點工作成績顯著，政策貫徹落實情況良好，這些地區(qū)試點計劃已完成97.5%，90%以上的資金使用合規(guī)，廣大農(nóng)戶對中央政策非常擁護(hù)。但審計也發(fā)現(xiàn)了一些問題。
一是補助資金撥付不及時，主要滯留在省地兩級。截止2001年6月，有5個省區(qū)省級財政滯留糧食補助資金3.1億元，占應(yīng)撥付的76.5%。這種情況，在一定程度上影響了國家對退耕農(nóng)戶現(xiàn)金和糧食補助的兌付進(jìn)度。審計的331個試點縣，退耕農(nóng)戶的現(xiàn)金和糧食補助兌現(xiàn)率只達(dá)到78.3%和82.3%。由于兌付不到位，造成部分農(nóng)民生活困難，退耕還林的積極性受到挫傷，有的地方甚至出現(xiàn)拔苗復(fù)耕現(xiàn)象。
二是一些地方的林業(yè)、糧食、財政等部門擠占挪用補助資金1.1億元；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項目單位弄虛作假，虛報退耕還林試點完成量，騙取各項補助5 047萬元。少數(shù)干部甚至借機(jī)侵吞資金，這次審計共向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交案件11起，涉案13人，金額112.9萬元。
國務(wù)院對審計反映的情況非常重視，目前已制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，有效促進(jìn)了退耕還林工作的順利實施。
3．鐵路建設(shè)資金
審計北京鐵路局等10個單位1999至2000年度鐵路建設(shè)資金管理使用情況，審計資金1 048億元，占鐵道部系統(tǒng)鐵路建設(shè)資金總額的90%，同時檢查了21個重點鐵路建設(shè)項目，發(fā)現(xiàn)的主要問題：
一是截留、挪用鐵路建設(shè)資金和其他資金。12個省的有關(guān)部門挪用地方鐵路附加費和征遷費10.39億元，用于委托貸款、投資股市、定期儲蓄，甚至揮霍浪費。5個鐵路局挪用鐵路更新改造資金5.93億元，用于興建樓堂館所。如北京鐵路局1994至2000年，在未經(jīng)任何部門正式審批的情況下，擅自動用鐵路更新改造資金4.7億元，興建四星級標(biāo)準(zhǔn)的北京鐵路職工文體活動中心，建筑面積7.5萬平方米，目前主體工程已基本完工，處于閑置狀態(tài)。另外，有7個鐵路局滯留和閑置鐵路建設(shè)資金36億元，沒有充分發(fā)揮資金的使用效益。
二是建設(shè)項目管理不嚴(yán)，損失浪費比較嚴(yán)重。這次審計的21個項目，有8個存在招投標(biāo)不規(guī)范和違法分包、非法轉(zhuǎn)包的問題，涉及資金57億元。有的項目決策失誤，損失浪費嚴(yán)重。如鐵道部1995年從加拿大和西班牙采購鋼軌8.46萬噸，因質(zhì)量不合格在鋪軌過程中發(fā)生斷裂，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 703萬元。
（七）金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益中存在的主要問題
審計中國銀行總行、7家省級分行和156家支行，以及中國人民保險公司及其3108個分支機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營、財務(wù)收支核算不實等違法違規(guī)問題比較突出。
中行系統(tǒng)的違規(guī)經(jīng)營問題，主要表現(xiàn)為違規(guī)放貸、賬外經(jīng)營、違規(guī)開立信用證，以及違規(guī)簽發(fā)銀行承兌匯票等。對以前年度違規(guī)經(jīng)營的問題，中行有些分支機(jī)構(gòu)沒有及時清理糾正，而且還采取弄虛作假的手法，名義上向信譽好的客戶發(fā)放貸款，實際是轉(zhuǎn)移信貸資金，用于彌補自身歷年違規(guī)經(jīng)營造成的缺口，或沖抵以前年度發(fā)放的不良貸款。
人保公司系統(tǒng)的違規(guī)經(jīng)營問題，主要表現(xiàn)為無序競爭比較嚴(yán)重。13個省的人保公司為了爭奪保險市場份額，采取少收保費、高比例退費和返還手續(xù)費等辦法，隨意降低保費費率；25個省市的人保公司存在人情賠付、虛假理賠等問題，有的甚至編造假賠案件套取資金，用于超規(guī)定比例返還保戶手續(xù)費；保險代理市場混亂，無證代理情況十分普遍，代理手續(xù)費支付隨意性較大。
此外，審計還查出嚴(yán)重違法違規(guī)和涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索54件，涉案人員78人，涉案金額27.9億元。如中行廣東番禺支行1995年以來，假借自辦公司或客戶的名義，開設(shè)賬戶近百個，截留隱匿貸款利息收入2.43億元，用于違規(guī)拆借資金、吸存放貸和開展信用證業(yè)務(wù)，累計發(fā)生額13億元。該支行原行長和信貸科長等人，還先后從中動用2億元資金從事外匯買賣，并將非法套取的外匯1 345萬美元私自匯出境外。目前，有關(guān)犯罪嫌疑人已被逮捕。
審計署將審計情況向國務(wù)院報告后，中行和人保公司按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示要求，除對2000年以前發(fā)生的上述問題認(rèn)真加以糾正外，還研究提出了加強內(nèi)部管理，規(guī)范經(jīng)營行為的措施。
（八）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況
受中組部和中央金融工委的委托，審計署直接組織審計了科技部、原國家建材局、中國人民保險公司和交通銀行4個單位，以及中國建筑工程總公司、中國東方電氣集團(tuán)公司等8戶國有重要骨干企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況,未發(fā)現(xiàn)他們有個人經(jīng)濟(jì)問題。但這些單位仍存在一些違法違規(guī)問題，其中8戶國有重要骨干企業(yè)經(jīng)營管理中存在的問題比較突出。
一是由于誠信意識不強，核算不規(guī)范，有的甚至弄虛作假，致使企業(yè)會計信息失真問題較為嚴(yán)重。二是由于決策機(jī)制不完備、疏于管理、內(nèi)部控制薄弱，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失浪費嚴(yán)重。如東方電氣集團(tuán)所屬財務(wù)公司，在1997至1998年間，被一私營業(yè)主以借款名義騙取630萬美元和4 580萬元人民幣，一直沒有歸還，所借美元全部匯往境外，負(fù)責(zé)擔(dān)保的公司已經(jīng)停業(yè),抵押資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)大部分已轉(zhuǎn)移或無法確認(rèn)。該公司在上億元國有資產(chǎn)面臨損失的情況下，不僅沒有采取保全措施，反而在2001年6月再次借給該私營業(yè)主450萬元。此案已由公安部立案偵查，目前財務(wù)公司原總經(jīng)理和該私營業(yè)主均已被批捕。
此外，審計還查出有的企業(yè)下屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、貪污受賄、挪用公款等涉嫌個人經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索22件，涉案人員61人，涉案金額5.98億元。
這次中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)束后，審計署對查出的問題依法進(jìn)行了處理。對違反財政財務(wù)法規(guī)的問題，已分別下達(dá)了審計意見和審計決定，要求有關(guān)部門和單位認(rèn)真進(jìn)行糾正，其中違規(guī)減免緩稅、應(yīng)征未征稅款的，限期予以補征；隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金的，要求結(jié)轉(zhuǎn)收入，收回資金；違規(guī)招投標(biāo)，違法分包、非法轉(zhuǎn)包工程的，督促有關(guān)部門嚴(yán)肅查處，認(rèn)真整改；會計賬務(wù)處理不合規(guī)的，限期調(diào)整有關(guān)賬目。對涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的案件線索和應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的人員，已按有關(guān)規(guī)定移交司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門立案查處。對制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范的，已經(jīng)建議有關(guān)部門建章立制，切實加強內(nèi)部管理。對涉及國家政策方面的問題和一些重大項目的審計情況，及時向國務(wù)院作了報告，國務(wù)院已責(zé)成有關(guān)部門研究整改。這次審計查出問題的糾正情況和整改結(jié)果，國務(wù)院將在2002年底前向全國人大常委會作出專題報告。
三、加強中央預(yù)算管理的意見
（一）進(jìn)一步嚴(yán)格部門預(yù)算管理
當(dāng)前，中央財政已開始全面實行部門預(yù)算，這對規(guī)范預(yù)算行為、強化預(yù)算管理發(fā)揮了積極作用。但從審計情況看，在實際執(zhí)行中還存在預(yù)算編制不完整、不規(guī)范，沒有細(xì)化到具體項目和單位，預(yù)算批復(fù)和資金撥付不及時，年度執(zhí)行中隨意調(diào)整等問題，導(dǎo)致了部門預(yù)算改革不徹底，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。財政部要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快研究提出科學(xué)合理的預(yù)算分配定額和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格預(yù)算編報程序，加強審核把關(guān)；要結(jié)合當(dāng)前深化“收支兩條線”改革，加快實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財政綜合預(yù)算，全面反映部門預(yù)算內(nèi)外資金的收支狀況，增強預(yù)算透明度。各部門要按統(tǒng)一規(guī)定編制預(yù)算，做到完整、細(xì)化，落實到具體項目和使用單位，并嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，不得隨意調(diào)整。從根本上看，要解決當(dāng)前部門預(yù)算管理中存在的問題，必須盡快修訂完善預(yù)算法及相關(guān)法律法規(guī)，重點對部門預(yù)算、國庫集中收付等作出相應(yīng)的法律規(guī)定，促進(jìn)深化預(yù)算改革，提高預(yù)算的法律約束力。
（二）改革專項轉(zhuǎn)移支付制度
建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財政體制改革的重要目標(biāo)，對于規(guī)范預(yù)算分配行為，增強中央調(diào)控能力，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展具有重要意義。但我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是1994年確定的，帶有明顯的過渡特征，執(zhí)行中隨意性較大，影響了分稅制財政體制改革的進(jìn)一步深化，同時也容易助長“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象，不利于廉政建設(shè)。因此，必須對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革完善，當(dāng)前首先要改革專項轉(zhuǎn)移支付制度。財政部要盡快對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行清理、整合，取消已到期和不需要的項目，歸并重復(fù)交叉的項目，已形成地方固定財力補助的要統(tǒng)一納入體制補助或一般性轉(zhuǎn)移支付；要改進(jìn)預(yù)算分配辦法，促進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)、公平、透明。同時，要進(jìn)一步明確專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)立、預(yù)算的編報和批復(fù)、資金的撥付和使用，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行。
（三）進(jìn)一步推行和完善政府采購制度
政府采購制度是規(guī)范財政支出管理，促進(jìn)廉政建設(shè)的重要手段，目前在市場經(jīng)濟(jì)國家已普遍實行，采購規(guī)模一般占到財政支出的30%左右。我國在這方面剛剛起步，政府采購規(guī)模偏小，制度不健全，管理不規(guī)范，實際操作中還存在一些問題。目前中央和部分地方財政部門一家兼有制定政策、編制預(yù)算、組織實施、支付資金等職能，沒有形成相互制約的機(jī)制，不利于監(jiān)督管理，容易產(chǎn)生新的弊端。今后要參照國際通行做法，將財政部門組織實施集中采購的職能分離出去，組建獨立的政府采購中心；要盡快出臺政府采購法，完善相關(guān)管理制度，進(jìn)一步規(guī)范采購行為；同時，逐步擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍，提高政府采購在財政支出中的比重。
（四）中央財政舉借的政府外債收支應(yīng)盡快納入預(yù)算管理
1998年機(jī)構(gòu)改革后，政府外債管理職能已統(tǒng)一劃歸財政部，但財政部未將外債收支及還本付息支出全部納入預(yù)算管理。財政部要按照預(yù)算法及有關(guān)規(guī)定，盡快將中央財政舉借的政府外債統(tǒng)一納入預(yù)算管理，保證債務(wù)收支預(yù)算的完整性。要嚴(yán)格劃分中央和地方的外債償還責(zé)任，避免中央財政承擔(dān)應(yīng)由地方還本付息的支出。同時，要研究制定外債還貸準(zhǔn)備金的管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范準(zhǔn)備金的來源渠道，嚴(yán)格賬戶管理，確保資金的安全完整和合理有效使用。
（五）切實抓好增收節(jié)支工作
前不久，國務(wù)院召開全國增收節(jié)支電視電話會議，要求各地區(qū)、各部門切實采取有效措施，努力增收節(jié)支。各級稅務(wù)部門要依法加強稅收征管，全面清理稅收減免，嚴(yán)厲打擊各種偷逃騙稅行為，努力做到應(yīng)收盡收。各部門單位要嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，不得隨意追加和調(diào)整，進(jìn)一步強化監(jiān)督管理，切實管好用好各項財政資金；要努力轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立勤儉節(jié)約的觀念，大力壓縮會議，控制招待費和差旅費支出，嚴(yán)禁各種形式的鋪張浪費和侵害國家利益的行為。（《報告》全文完）
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