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554座病險水庫除險加固工程審計調(diào)查結(jié)果
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（二〇〇九年六月十七日公告）
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根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署于2008年12月至2009年3月對河北、山西等18個?。ㄗ灾螀^(qū)）554座病險水庫除險加固工程截至2008年底的建設(shè)進展情況進行了審計調(diào)查。現(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況和總體評價
我國已建成各類水庫85 412座，其中大型水庫493座、中型水庫3110座、小型水庫81 809座。這些水庫為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。但絕大多數(shù)水庫修建于20世紀50至70年代，設(shè)計和施工質(zhì)量缺陷較多，不少水庫存在大壩單薄、滲漏嚴重、泄洪能力不夠、防洪標準偏低等問題，同時由于大量水庫已屆設(shè)計使用年限，運營維護經(jīng)費不足，部分水庫疏于管理、老化失修，大量存在病險情況。
黨中央、國務(wù)院對病險水庫除險加固工作高度重視，水利部會同發(fā)展改革委、財政部從1999年起先后編制了三批建設(shè)規(guī)劃，合計安排7887座病險水庫除險加固，規(guī)劃總投資892億元，其中中央投資484億元。一、二期規(guī)劃1647個項目（其中大中型水庫1049座）的投資計劃已經(jīng)下達完畢；第三期規(guī)劃即《全國病險水庫除險加固專項規(guī)劃》（以下簡稱專項規(guī)劃）項目正在實施中，目前已對3871座水庫下達了中央投資200.2億元，地方配套資金也正逐步分批到位。
本次審計調(diào)查重點抽查了18個省（自治區(qū)）完成投資較多的554座水庫，其中大中型水庫395座、小型水庫159座，下達計劃總投資合計162.84億元，占這些省份已開工水庫數(shù)量和已下達計劃總投資的16.6％、32.6％。由于各項目建設(shè)進度不一，審計現(xiàn)場查勘了這些水庫的工程質(zhì)量情況，核實了549座水庫的資金到位情況，分析了371座水庫的概算，檢查了220座水庫的財務(wù)管理和會計核算情況。
審計結(jié)果表明，病險水庫除險加固工程建設(shè)進展順利，效益顯著。具體表現(xiàn)在：
（一）各部門高度重視病險水庫除險加固工作。
1998年以來，發(fā)展改革委、財政部、水利部制定完善了病險水庫除險加固工程有關(guān)項目管理辦法，及時下達了投資計劃和財政預(yù)算，并足額下?lián)芰素斦Y金。水利部建立了分省對口的指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作機制，與有關(guān)省級人民政府簽署了責(zé)任書，明確省級政府負總責(zé)，確保工程進度、質(zhì)量和安全，確保配套資金及時足額到位；下發(fā)了除險加固項目初步設(shè)計、財務(wù)管理、建設(shè)管理指導(dǎo)意見等管理制度，對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了監(jiān)督檢查和年度考核，為工程開展提供了有力保障。
（二）各級地方政府積極組織項目建設(shè)。
按照水庫管轄權(quán)限，除險加固工程由省、市、縣政府水利部門分別組織實施。各級地方政府高度重視病險水庫除險加固工程建設(shè)?？傮w上看，病險水庫除險加固項目的建設(shè)管理制度較完善，絕大部分項目的法人組建、招投標工作較為規(guī)范，建設(shè)監(jiān)理、質(zhì)量和安全監(jiān)督比較到位。
除完成列入國家規(guī)劃和中央補助資金的項目外，浙江、廣東等10個?。ㄗ灾螀^(qū)）還自定規(guī)劃、自籌資金，對17 124座水庫進行了除險加固，累計已完成投資129億元，效果良好。如，浙江省委、省政府高度重視病險水庫防洪保安工作，從2003年起開始實施“千庫保安”工程，將除險加固工作列入省“五大百億”工程實施計劃，納入新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)的考核內(nèi)容，省、市、縣合計投入資金32億元，完成了1021座病險水庫的除險加固；廣東省1998年以來，安排對219座大中型水庫、5808座小型水庫進行除險加固，完成投資72.75億元。
（三）大多數(shù)項目能按規(guī)劃完成建設(shè)。
黨中央、國務(wù)院關(guān)于加大病險水庫除險加固工作力度的決策得到了深入貫徹落實。18個?。ㄗ灾螀^(qū)）列入水利部三批規(guī)劃的水庫工程已完成投資283億元，683座水庫除險加固后已經(jīng)通過完工驗收，開始發(fā)揮效益，其中大型水庫60座、中型水庫363座。另有2649座水庫已開工建設(shè)，其中大中型水庫417座，規(guī)劃項目開工率達到61％。2107座未開工水庫基本完成了大壩安全鑒定，其中1950座水庫已經(jīng)完成初步設(shè)計編制工作，正在積極準備開工。
（四）已建成項目效益顯著。
審計調(diào)查結(jié)果表明，病險水庫除險加固工程建設(shè)及時，進展順利，效益顯著，深得民心。建設(shè)過程中未發(fā)生重特大安全事故，完成除險加固工程的項目已發(fā)揮巨大的社會效益。一是提升了防洪抗震能力，有效降低了災(zāi)情損失。18個省（自治區(qū)）新增防洪庫容45.26億立方米，防洪抗災(zāi)能力得到提升。如，陜西省縣河水庫成功防御了500年一遇的特大洪水，有力保障了下游人民群眾的生命財產(chǎn)安全；四川省黑龍灘水庫和陜西漢中石門水庫除險加固后經(jīng)受住了“5?12”汶川特大地震的考驗。二是增強了供水和灌溉能力，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。病險水庫除險加固增強了水庫蓄水能力，提高了供水保障率，不少水庫成為當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)、農(nóng)村人畜飲水的重要水源地。據(jù)18個省（自治區(qū)）水利部門統(tǒng)計，病險水庫除險加固工程新增灌溉面積1784萬畝，年新增供水量36.8億立方米，灌溉供水能力顯著增強。北方一些水庫在抗擊2009年春季特大旱情中發(fā)揮了重要作用。如，除險加固后的甘肅省西營水庫與紅崖山水庫聯(lián)合調(diào)度，2009年春季向民勤縣調(diào)水1232萬立方米，有效緩解了該縣的旱情；陜西省石堡川等8座水庫2009年春季新增農(nóng)田灌溉用水8190萬立方米，多灌溉農(nóng)田48.39萬畝，有效緩解了渭北平原及寶雞等地的旱情。三是通過實施除險加固工程，拉動了內(nèi)需，推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。18個?。ㄗ灾螀^(qū)）合計新增養(yǎng)殖面積79萬畝，年新增發(fā)電量8.92億千瓦時。
但審計也發(fā)現(xiàn)，由于本次病險水庫除險加固項目多、時間集中、工程量大，設(shè)計、管理、施工、監(jiān)理等任務(wù)繁重，加之一些地方政府及水利部門工程管理能力不足，質(zhì)量意識不強，導(dǎo)致部分工程項目存在概算不實、資金不足、進展不暢、管理不善、質(zhì)量不過關(guān)等問題。
二、工程建設(shè)實施中存在的主要問題
（一）部分已開工項目進度滯后，未開工項目工期緊迫。
18個省（自治區(qū)）合計有844個項目拖延了工期，平均拖期達18個月?，F(xiàn)已完工的大、中、小型水庫實際工期分別平均長達45、30、18個月。2007年以來，專項規(guī)劃項目建設(shè)進度明顯加快，但14個省（自治區(qū)）未開工水庫中的330座水庫（包括大中型水庫212座），必須進一步采取得力措施，才能確保在2010年底前完成主體工程建設(shè)，確保中央提出的3年內(nèi)完成大中型和重點小型水庫除險加固建設(shè)目標如期實現(xiàn)。
（二）少數(shù)工程存在質(zhì)量缺陷或安全隱患。
審計重點抽查并現(xiàn)場查勘了554座水庫，絕大多數(shù)工程質(zhì)量合格。浙江、山東等省已完工單項工程驗收優(yōu)良率達到60％以上。但由于有的地方水利部門和項目法人單位質(zhì)量意識不強，專業(yè)人員缺乏，工程質(zhì)量管理體系存在缺陷，導(dǎo)致168座水庫在除險加固工程基本完工后，仍存在局部質(zhì)量缺陷。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，92座水庫擅自減少或變更部分主體工程，38座水庫施工不規(guī)范或存在偷工減料現(xiàn)象，32座水庫設(shè)計漏項或初步設(shè)計不到位，6座水庫大壩安全鑒定漏項或不準確，還有個別地方質(zhì)檢、驗收未盡責(zé)。其中29座水庫主體工程質(zhì)量問題較為嚴重，已經(jīng)影響到水庫防洪能力的發(fā)揮。
（三）部分項目存在高報或多報概算、人為調(diào)減配套資金問題。
審計抽查已完工的212座水庫，完成投資合計43.2億元，只占概算62.87億元的三分之二略強；有7座水庫的防汛公路與交通部門農(nóng)村公路項目重復(fù)立項，重列投資2149.95萬元；有4座水庫與灌區(qū)工程重疊，重列投資576.16萬元；有5座水庫另行申報水利事業(yè)費預(yù)算，重復(fù)安排投資288.15萬元。
審計抽查的549個項目多是一、二期規(guī)劃項目，雖已開工多年，配套資金到位率仍只有45％，個別水庫數(shù)量較多的地方配套資金到位率不到10％。個別市縣財政、水利部門工程結(jié)算不夠真實、準確，將23個項目中央資金4418.65萬元套出后，再返回財政部門作為地方配套資金撥付。
（四）部分項目管理存在疏漏。
多數(shù)除險加固項目按規(guī)定設(shè)立了項目法人，但部分管理人員工程專業(yè)知識、經(jīng)驗和能力欠缺，部分項目法人還利用項目建設(shè)機會為本單位謀取利益，導(dǎo)致一些項目在建設(shè)管理、監(jiān)理、財務(wù)管理方面出現(xiàn)問題。
一是夾帶其他工程較多。抽查的371座水庫有四分之一的投資被用于與除險加固無直接關(guān)系的其他工程，如辦公及管理用房3.82億元、防汛道路改造5.25億元、觀測通訊和控制系統(tǒng)3.4億元等。其中138座水庫夾帶了擴大庫容淹沒補償、興修電站等明確規(guī)定不能納入除險加固工程的投資3.36億元。
二是違規(guī)招投標、轉(zhuǎn)分包、無資質(zhì)承包問題比較突出。審計抽查的554個水庫項目，有194個（占35％）存在招投標不合規(guī)問題，涉及合同金額7.4億元，占這些項目應(yīng)招標合同金額的22％；有95個項目存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包問題，涉及金額4.2億元。
三是財務(wù)管理不嚴格、不規(guī)范。抽查220個水庫項目的財務(wù)管理情況發(fā)現(xiàn)，部分項目存在白條和虛假發(fā)票抵賬、大額提取現(xiàn)金和建設(shè)資金被侵占、出借、挪用現(xiàn)象，其中51個項目的5658萬元建設(shè)資金被侵占，42個項目的15 311萬元建設(shè)資金被出借或挪用，55個項目的21 407萬元建設(shè)資金被財政部門和上級主管部門滯留達半年以上。
四是管理費支出過多。抽查發(fā)現(xiàn)119座水庫建設(shè)單位管理費用已支出17 675萬元，超概算47％，超過財政部《基本建設(shè)項目財務(wù)管理規(guī)定》的標準94％。
五是79個項目存在較嚴重的監(jiān)理人員不到位，監(jiān)理工作不規(guī)范現(xiàn)象。
上述問題，在病險水庫除險加固工程開展前期較為嚴重，近年來各地水利部門建設(shè)管理能力逐步加強，項目管理逐步規(guī)范。
三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
水利部十分重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，通過多種方式督促有關(guān)地方、部門和單位進行整改，并針對審計發(fā)現(xiàn)問題多次發(fā)出緊急通知，要求加強病險水庫除險加固工程質(zhì)量安全管理，對問題嚴重的部分項目進行通報批評，對涉及渡汛安全的問題要求必須在主汛期前整改到位，消除隱患。
目前，有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）的整改工作已經(jīng)展開。至2009年3月底，10個?。ㄗ灾螀^(qū)）已出臺相關(guān)制度文件16份，對一些共性問題從源頭上進行預(yù)防。福建省政府針對水庫多頭管理造成的問題，已著手制定《福建省水庫安全管理辦法》，確定省水利廳作為全省水庫的牽頭管理單位，切實負起管理責(zé)任。安徽省財政廳依據(jù)審計指出的問題，緊急下發(fā)《關(guān)于規(guī)范和加強病險水庫專項資金管理的通知》，要求確保資金安全。山西省水利廳將病險水庫工程配套資金到位率列為年度考核重要指標，凡到位率為零的地市將被“一票否決”。各省已有23座存在質(zhì)量問題可能影響度汛安全的水庫工程得到整修、重建，消除了安全隱患。已收回被挪用或多支付的資金6550.36萬元，已下?lián)鼙粶艋蛭椿I措到位的資金19 313萬元。部分相關(guān)責(zé)任人已被追究了司法或行政責(zé)任。
四、審計調(diào)查建議
（一）中央財政應(yīng)繼續(xù)對水庫除險加固給予補助。
各省水利部門反映，規(guī)劃外仍有近20 000座病險水庫未納入除險加固規(guī)劃，亟待治理。主要包括由于前期工作滯后未納入規(guī)劃的155座大中型水庫和專項規(guī)劃未顧及的大批小型病險水庫。水庫數(shù)量多、前期工作量大的省份更為突出，如江西、云南、廣西、湖南4個?。ㄗ灾螀^(qū)）尚有8242座小型病險水庫需要除險加固。有關(guān)部門和地方政府應(yīng)繼續(xù)加大對未納入規(guī)劃的病險水庫除險加固項目的資金投入。同時應(yīng)研究建立保證水庫定期鑒定、及時除險的經(jīng)常性工作機制。
（二）繼續(xù)深化水庫管理體制改革。
發(fā)展改革委、水利部應(yīng)采取有力措施，督促各地方政府繼續(xù)深化水庫管理體制改革，保證公益性水庫管理人員基本支出和工程正常維修養(yǎng)護經(jīng)費。通過建立水庫長效良性運行機制，減少水庫出現(xiàn)病險的幾率，同時切實割斷公益性水庫管理單位對建設(shè)項目投資的依賴，避免以基本建設(shè)代替維修養(yǎng)護帶來的巨額浪費。
（三）完善水庫責(zé)權(quán)劃分機制。
水利部應(yīng)在目前水利部和地方政府簽署的《病險水庫除險加固工程建設(shè)責(zé)任書》等責(zé)權(quán)約束機制的基礎(chǔ)上，針對地方政府如何切實負起水庫防洪保安責(zé)任，如何更好地履行工程建設(shè)職責(zé)，設(shè)計可操作、可度量、可控制的執(zhí)行機制，避免責(zé)權(quán)劃分流于形式。
（四）完善投資“拼盤”辦法。
為解決項目“拼盤”出資名不副實的問題，發(fā)展改革委、財政部等部門應(yīng)研究在嚴格履行基本建設(shè)程序的前提下，或參考專項規(guī)劃小型病險水庫除險加固項目投資補助模式，對更多水利工程采取中央政府補助、地方政府包干建設(shè)的方式；或建立靈活、可滾動的投資計劃和預(yù)算下達機制，以落實“拼盤”項目的同步出資原則。
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