青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調(diào)查結(jié)果
（二○○六年三月二十九日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署于2005年三季度對青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況進行了專項審計調(diào)查，目的是對這項資金的使用情況和結(jié)果作出評價，并針對存在的主要問題提出建議，以促進提高資金的使用效益和工程建設(shè)的環(huán)境效益。審計調(diào)查的重點對象是青藏鐵路建設(shè)主管單位鐵道部，建設(shè)單位青藏鐵路公司及其所屬青藏鐵路建設(shè)總指揮部、青藏鐵路建設(shè)總指揮部拉薩指揮部（以下分別簡稱青藏公司、總指揮部、拉薩指揮部），主要設(shè)計單位鐵道第一勘察設(shè)計院（以下簡稱鐵一院）和12個站前施工標(biāo)段（合計里程486.8公里，占青藏鐵路格爾木至拉薩段總里程1142公里的42.6%）。
審計調(diào)查得到了鐵道部、國家環(huán)境保護總局、水利部和青海省、西藏自治區(qū)政府的大力支持和協(xié)助?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況
青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長1956公里，其中西寧至格爾木段長814公里，已于1984年建成投入運營。 2001年，黨中央和國務(wù)院作出了修建青藏鐵路格爾木至拉薩段的重大決策，這對于加快青藏兩省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和西部大開發(fā)，促進民族團結(jié)，維護國家安全，具有重要意義。
這次審計調(diào)查的青藏鐵路格爾木至拉薩段（以下所稱青藏鐵路均指此段），于2001年6月開工，長1142公里，是世界上海拔最高（線路最高點海拔5072米，經(jīng)過海拔4000米以上路段長960公里）、所經(jīng)凍土線路最長（546.4公里）、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧和生態(tài)脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設(shè)帶來了極大困難。
青藏鐵路沿線珍稀物種豐富，生態(tài)類型獨特、原始，環(huán)境敏感，一旦破壞很難恢復(fù)。在青藏鐵路建設(shè)中有效保護沿線生態(tài)系統(tǒng)和凍土，是一項重要任務(wù)，也是國內(nèi)外關(guān)注的焦點。黨中央、國務(wù)院對青藏鐵路建設(shè)及其環(huán)境保護工作高度重視，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次到現(xiàn)場視察指導(dǎo)，明確要求“要把保護環(huán)境放在突出的位置”。鐵道部、國家環(huán)境保護總局和水利部在項目開工前，組織開展了青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護的一系列專題論證研討和現(xiàn)場調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，鐵一院聯(lián)合有關(guān)科研單位分別編制了格爾木至唐古拉山口段（簡稱格唐段）和唐古拉山口至拉薩段（簡稱唐拉段）的《環(huán)境影響報告書》及《水土保持方案》（以下統(tǒng)稱“環(huán)評報告”），經(jīng)鐵道部預(yù)審后，報國家環(huán)境保護總局和水利部審批通過，為防止青藏鐵路建設(shè)過程中產(chǎn)生不良環(huán)境影響提供了重要保障。
2001年6月，國務(wù)院批復(fù)青藏鐵路開工報告，原國家計委批準(zhǔn)總投資262.1億元。2005年6月，根據(jù)工程建設(shè)的實際情況，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院批準(zhǔn)，將總投資調(diào)整為330.9億元。至2005年6月底，青藏鐵路已完成鋪軌等站前工程，站房、電力、通信等站后工程正在實施；累計完成投資214.２億元。
二、審計調(diào)查評價依據(jù)
這次審計調(diào)查進行評價的兩個主要依據(jù)是：
——國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整青藏鐵路格爾木至拉薩段工程總投資的請示》及鐵道部據(jù)此核定的青藏鐵路初步設(shè)計總概算。
——國家環(huán)境保護總局和水利部審批通過的青藏鐵路“環(huán)評報告”（提出的環(huán)境保護措施可歸納為六個方面：野生動物保護，植被、景觀保護和水土保持，凍土保護，濕地保護，污染防治，環(huán)境保護監(jiān)督管理及宣傳教育）及其審批意見。
三、審計調(diào)查評價
審計調(diào)查主要采取查驗有關(guān)資料、實地檢查核實和聘請外部專家參與等方式方法，對環(huán)境保護資金使用情況及其效益、環(huán)境保護措施的落實情況及其效果進行了逐項檢查，并將檢查結(jié)果進行綜合，予以評估。
調(diào)查結(jié)果表明，各有關(guān)單位在青藏鐵路建設(shè)中認真貫徹“環(huán)評成果指導(dǎo)設(shè)計、施工和環(huán)境管理”的理念，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)，強化環(huán)境管理、宣傳教育和監(jiān)督檢查，按照財務(wù)制度的要求管理和使用環(huán)境保護建設(shè)資金，全面有效落實各項環(huán)境保護任務(wù)。青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護工作達到了“環(huán)評報告”的要求，取得了突出成績，為我國重大建設(shè)項目工程建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗。
（一）關(guān)于環(huán)境保護投資落實情況
青藏鐵路建設(shè)認真貫徹環(huán)境保護和“環(huán)評報告”的要求，緊密結(jié)合工程項目建設(shè)，全面安排和落實環(huán)境保護措施相關(guān)投資15.4億元，占項目總投資的4.6%?？傊笓]部和拉薩指揮部按照先驗工后計價的原則，及時撥付了環(huán)境保護相關(guān)資金。審計調(diào)查未發(fā)現(xiàn)嚴重違規(guī)使用資金問題，資金使用效益是好的；至2005年6月底，已完成環(huán)保投資14.5億元，完成率為94.1%，高于整個工程項目建設(shè)的投資完成率，基本實現(xiàn)了施工期環(huán)境保護目標(biāo)。
（二）關(guān)于環(huán)境保護措施落實情況
在“環(huán)評報告”得到審核批準(zhǔn)后，鐵道部組織有關(guān)單位依據(jù)審批意見進一步開展了現(xiàn)場調(diào)查和科研成果利用，對“環(huán)評報告”提出的各項環(huán)保措施予以落實和優(yōu)化完善。在“環(huán)評報告”的指導(dǎo)下，青藏鐵路建設(shè)項目做到了環(huán)境保護措施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。
——關(guān)于野生動物保護。為減緩鐵路建設(shè)對野生動物遷徙和正?；顒拥挠绊?，“環(huán)評報告”要求在動物遷徙所經(jīng)路線設(shè)置的33處野生動物通道，至2005年6月底，已全部建成。審計實地調(diào)查的4處通道，全部達到了“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求。
據(jù)中國科學(xué)院動物研究所2003至2005年在藏羚羊遷徙期間對楚瑪爾河至五道梁區(qū)間的觀測，由三江源自然保護區(qū)經(jīng)野生動物通道進入可可西里自然保護區(qū)繁殖的藏羚羊，2003年為400多只，2004和2005年均為1500只以上；藏羚羊通過鐵路之前觀望停留時間從幾天縮短到一小時內(nèi)。這些都表明野生動物通道的作用已顯現(xiàn)，藏羚羊已逐漸適應(yīng)了鐵路建成后的環(huán)境變化。
——關(guān)于植被、自然景觀保護和水土保持。為保護沿線地表植被和自然景觀，“環(huán)評報告”要求實施護坡、擋土墻、沖刷防護、風(fēng)沙防護，隧道棄碴擋護等工程；對取棄土場、砂石料場、施工便道和營地場地等臨時工程，在站前工程完工后除留作站后工程施工和運營期繼續(xù)使用外，都需進行地表、植被恢復(fù)。至2005年6月底，全線實施完工的相關(guān)防護設(shè)施工程基本都在“環(huán)評報告”要求長度的兩倍以上，棄碴擋護率達到了100%。審計調(diào)查的12個標(biāo)段設(shè)置的取棄土場、砂石料場、營地場地均少于環(huán)評報告規(guī)劃設(shè)置的個數(shù)。實地調(diào)查的27處護坡和10處風(fēng)沙防護設(shè)施均達到“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求；14處取土場和6處砂石料場完成恢復(fù)后基本達到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的技術(shù)要求。據(jù)審計聘請的專家對部分水土保持工程的監(jiān)測和現(xiàn)場觀察分析，確認“水土流失較為輕微”。這表明青藏鐵路建設(shè)采取的水土流失防治措施切實可行，效果較好。
——關(guān)于凍土保護。為保護多年凍土和路基穩(wěn)定，根據(jù) “主動降溫、冷卻路基、保護凍土”的設(shè)計思路，“環(huán)評報告”要求采取以橋代路、安置熱棒和鋪設(shè)片石等措施。至2005年6月，全線建成總長68.34公里的161座代路橋、137.68公里片石路基、36.19公里熱棒路基和159.81公里碎石護坡，即“環(huán)評報告”要求采取的凍土保護措施全部完成。據(jù)2001至2004年中國科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所和中鐵西北科學(xué)研究院對兩個凍土工程試驗段的觀測分析，所采用的相關(guān)措施有效降低了路基基底土層溫度，使路基下方土體的“多年凍土上限”明顯抬升,起到了保護凍土的作用。
——關(guān)于濕地保護。青藏鐵路穿越濕地的線路總長度為65.49公里。為保護濕地，“環(huán)評報告”要求對必需通過的重要敏感濕地路段采取以橋代路、拋填片石和換填滲水土等措施。至2005年6月底，全線建成了總長10.56公里的20座代路橋，拋填片石和換填滲水土達7.2萬立方米?！碍h(huán)評報告”要求采取的濕地保護措施全部完成，保持了濕地地下水的連通。
——關(guān)于污染防治?！碍h(huán)評報告”要求對施工期的廢污水、固體廢物等進行污染防治。從審計調(diào)查結(jié)果看，基本實現(xiàn)了“環(huán)評報告”提出的集中收集、外運或處理污染物的要求。據(jù)青海省環(huán)境監(jiān)測中心站2002至2003年對格唐段和西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站2004年對唐拉段實施的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，青藏鐵路跨越的河流和鄰近的湖泊水質(zhì)與鐵路建設(shè)前相比均無明顯變化，符合“環(huán)評報告”要求的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
——關(guān)于環(huán)境保護監(jiān)督管理及宣傳教育?！碍h(huán)評報告”要求開展的水環(huán)境、凍土、水土保持等監(jiān)測監(jiān)控以及環(huán)境監(jiān)督管理和宣傳教育等項工作，至2005年6月底都已落實。全線建立了環(huán)境保護管理組織體系，實行了環(huán)境管理責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境保護考核制，對各級管理人員和施工人員進行了分層次環(huán)保培訓(xùn)。環(huán)境監(jiān)理單位共檢查工點3900個次，向139個工點提出了環(huán)境保護工作整改要求。青海和西藏的有關(guān)主管部門對施工現(xiàn)場環(huán)境保護情況進行了160多次檢查，起到了很好的促進作用。
四、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議
青藏鐵路建設(shè)在特殊自然條件下進行，其環(huán)境保護工作要求很高，難度很大，缺乏經(jīng)驗，因此在有的方面還有不夠完善之處。
一是由于施工圖工程量計算有誤、工程措施變更設(shè)計不及時和驗工計價軟件系統(tǒng)有缺陷等原因，造成部分環(huán)境保護工程款計算不實。
二是在施工建設(shè)中對有的臨時工程恢復(fù)整治未單列相應(yīng)費用，對臨時工程恢復(fù)和整治有所影響。
三是環(huán)境監(jiān)測還有一些薄弱環(huán)節(jié)。有的監(jiān)測項目未按時啟動，一定程度上影響了對施工前后相關(guān)情況的對比分析。
四是部分臨時工程設(shè)施移交和保留不夠規(guī)范，如有的施工企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)將臨時工程設(shè)施自行移交給地方政府。
五是“環(huán)評報告”也有不盡完善之處，如對有的環(huán)保措施投資還缺乏界定和計算的科學(xué)依據(jù)。
對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，鐵道部高度重視，多次研究，專門下發(fā)通知要求青藏公司和總指揮部認真整改。目前，部分環(huán)境保護工程款計算不實問題已經(jīng)糾正，并改進了相關(guān)結(jié)算程序和軟件系統(tǒng)；對臨時工程恢復(fù)、保留、移交工作已作出全面安排，嚴格控制了保留數(shù)量，確定了各施工單位完成恢復(fù)的期限，并與青藏兩省區(qū)有關(guān)部門明確了可作移交的臨時設(shè)施及其環(huán)境恢復(fù)責(zé)任。
針對這次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計署建議：
（一）鐵道部和建設(shè)單位對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)繼續(xù)認真進行整改，并著手考慮青藏鐵路運營期的環(huán)境保護工作，對可能出現(xiàn)的環(huán)境問題作深入研究，及時制定和完善相應(yīng)措施。
（二）環(huán)境保護主管部門應(yīng)進一步加強指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，促進青藏鐵路環(huán)境保護措施的全面有效落實，準(zhǔn)備做好青藏鐵路建設(shè)項目竣工后的環(huán)境保護和水土保持驗收工作以及運營后的環(huán)境影響后評價。有關(guān)地方政府應(yīng)積極協(xié)助鐵路部門搞好青藏鐵路建設(shè)期和運營期環(huán)境保護工作的銜接，及早規(guī)劃和采取措施，有效防止鐵路沿線產(chǎn)業(yè)開發(fā)等活動產(chǎn)生不良環(huán)境影響。
（三）環(huán)境保護主管部門應(yīng)研究建立“環(huán)評報告”中環(huán)保措施投資的界定標(biāo)準(zhǔn)和計算依據(jù)；對采取的環(huán)境保護措施不僅應(yīng)提出工程技術(shù)性要求，同時還應(yīng)盡可能明確提出環(huán)境保護投資額要求，以確保環(huán)境保護措施的落實。
（四）國家環(huán)境保護總局等有關(guān)部門應(yīng)認真總結(jié)、宣傳和推廣青藏鐵路建設(shè)中加強對環(huán)境保護的組織管理和創(chuàng)新環(huán)境保護技術(shù)方法等成功經(jīng)驗，為我國鐵路建設(shè)和其他重大建設(shè)項目樹立榜樣、提供借鑒。
印度洋海嘯中國政府對外緊急救災(zāi)援助專項審計結(jié)果
（二〇〇六年三月二十九日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定和國務(wù)院要求，中華人民共和國審計署會同中國人民解放軍審計署，自2005年3月開始，對截至2005年2月底實施印度洋海嘯對外緊急救災(zāi)援助的情況進行了專項審計。
2004年12月26日印度洋海嘯發(fā)生后，中國政府高度重視，國家主席胡錦濤、國務(wù)院總理溫家寶就緊急對外救援工作作出一系列重要指示。災(zāi)情發(fā)生次日，中國政府即宣布向受災(zāi)國提供2163萬元人民幣緊急救災(zāi)援助。隨著災(zāi)情嚴重性的逐步顯現(xiàn)，在首批援助基礎(chǔ)上，又增加5億元人民幣用于緊急救災(zāi)和災(zāi)后重建，并提供2000萬美元用于聯(lián)合國框架內(nèi)的援助行動，使救災(zāi)援助總額達68763萬元人民幣。
經(jīng)審計，截至2005年2月底，中國政府通過直接提供現(xiàn)匯、物資援助以及派遣醫(yī)療隊、國際救援隊等多種方式，向各有關(guān)受災(zāi)國政府及聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)提供了我國有史以來最大規(guī)模的緊急救援，緊急啟運10架次飛機，提供了包括生活必需品、藥品、醫(yī)療器械、通訊設(shè)備等在內(nèi)的663噸、3410立方米的救災(zāi)物資援助；先后派出7批次共計140人的醫(yī)療、地震、DNA檢測等救援隊。
此外，為做好災(zāi)后重建工作，中國商務(wù)部等部門代表我國政府就災(zāi)后重建項目的具體安排情況，與有關(guān)受災(zāi)國進行了多次磋商，并履行了政府間換文手續(xù)。至2005年2月底，已安排學(xué)?；顒影宸俊⒌卣鸨O(jiān)測和海嘯報警系統(tǒng)、漁業(yè)碼頭修復(fù)等多個項目。這些援建項目將按照有關(guān)對外承諾陸續(xù)付諸實施。
審計結(jié)果表明，中國有關(guān)部門和單位能夠在各自的分工和職責(zé)范圍內(nèi)，克服時間緊、任務(wù)重、援助工作量大等困難，積極采取多種方式開展緊急援助。外交部、商務(wù)部和總參謀部按照人道主義緊急救災(zāi)物資援助機制，在災(zāi)情發(fā)生次日，即向災(zāi)區(qū)空運緊急救災(zāi)物資。軍隊積極參與，緊急行動，領(lǐng)受任務(wù)后僅用3個小時，即完成了近千箱（包）救災(zāi)物資的調(diào)集和裝載工作，并在較短的一個月時間內(nèi)，向印度尼西亞、斯里蘭卡等6國提供了大批救援物資。衛(wèi)生部、地震局、中科院等部門在向國務(wù)院請示后，也迅速向災(zāi)區(qū)提供了醫(yī)療、國際救援和遇難者DNA檢測等緊急救援。為統(tǒng)一協(xié)調(diào)緊急援助工作，2005年1月1日，外交部專門召集了部際協(xié)調(diào)會，就印度洋海嘯救援工作進行研究和協(xié)調(diào)，保證了援助行動的順利實施。經(jīng)審計，此次緊急救援資金、物資的管理及救援費用支出的總體情況良好，未發(fā)現(xiàn)虛報冒領(lǐng)、挪用、貪污、私分等違法違規(guī)和損失浪費問題。審計也發(fā)現(xiàn)，少量救援物資的管理手續(xù)還不夠規(guī)范，部分援助物資的生產(chǎn)日期和標(biāo)識等與國際通行做法不夠一致，不便于受援國及受援災(zāi)民辨識，有的產(chǎn)生了誤解。這些問題一經(jīng)指出，有關(guān)部門和單位高度重視，立即采取措施進行了改進和完善。
