依法履行審計監(jiān)督職責
更好服務“四個全面”戰(zhàn)略布局
——學用習近平總書記系列重要講話精神的體會
審計署黨組書記、審計長 劉家義
黨的十八大以來，習近平總書記發(fā)表了系列重要講話，深刻回答了新形勢下黨和國家事業(yè)發(fā)展的一系列重大理論和現(xiàn)實問題。全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，是習近平總書記以當代中國共產黨人的全局視野和戰(zhàn)略眼光，堅定中國自信、立足中國實際、總結中國經驗、針對中國難題，提出的黨治國理政的戰(zhàn)略布局，為我們在新的歷史起點上堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供了行動指南和根本遵循。我們必須深入學習、深入思考、深入領會，切實踐行。
一、深刻認識“四個全面”戰(zhàn)略布局的科學內涵和重要意義
“四個全面”戰(zhàn)略布局體現(xiàn)了黨的執(zhí)政目標、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和黨自身建設的有機統(tǒng)一，是馬克思主義基本原理與中國特色社會主義實踐相結合的最新理論成果，是對中國特色社會主義理論體系的進一步豐富和發(fā)展。
（一）“四個全面”是邏輯嚴密的統(tǒng)一整體，是引領時代進步的指南。貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，必須深入理解和把握其中的辯證思想。一要把握根本。“四個全面”深刻體現(xiàn)了中國特色社會主義的根本屬性和本質要求，貫穿其中的一條主線，就是要堅持和發(fā)展中國特色社會主義；深刻體現(xiàn)了黨的根本宗旨，就是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。二要把握整體。“四個全面”包括一大目標，即全面建成小康社會，是處于引領地位的戰(zhàn)略目標；兩大支撐，即全面深化改革和全面依法治國，是推動全面建成小康社會如期實現(xiàn)的重要支撐；一個保證，即全面從嚴治黨，是實現(xiàn)各項既定目標的根本保證。三要把握內涵。全面深化改革，包括了法治建設和黨的建設的內容；全面依法治國，內含了用法治思維、法治方式推進改革，以法治方式鞏固改革成果，以及依法治國與依規(guī)治黨相互促進的內容；全面深化改革和全面依法治國，都必須在始終堅持黨的領導的前提下進行，全面從嚴治黨對深化改革和推進依法治國都具有重要的引領和保障作用，最終目的都是為了全面建成小康社會，四者不可分割、不可偏頗。四要把握系統(tǒng)。“四個全面”作為治國理政方略的大系統(tǒng)，突出強調發(fā)展和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；每個“全面”又是一個相對獨立的子系統(tǒng)，包含著一整套戰(zhàn)略目標和具體舉措，強調發(fā)展和治理的具體性和可實現(xiàn)性。五要把握未來。“四個全面”明確了新時期黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思路、工作部署、重點領域、主攻方向，是當前和未來一個時期各項工作的指南。
（二）“四個全面”深化了對中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的科學認識，集中體現(xiàn)了黨治國理政的新思想。貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局，必須堅持歷史的、發(fā)展的觀點。一要立足當前實際。從黨的十八大提出“全面建成小康社會”宏偉目標，到十八屆三中全會繪就“全面深化改革”新藍圖，到十八屆四中全會部署“全面依法治國”，再到黨的群眾路線教育實踐活動總結大會宣示“全面從嚴治黨”，“四個全面”戰(zhàn)略布局這幅宏偉畫卷漸次展開，都是源于對當前中國國情的深刻分析和清醒認識，是立足于中國實際提出的治國理政總方略。二要著眼長遠發(fā)展。“四個全面”深化了對中國特色社會主義建設規(guī)律的科學認識，為推動各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃了道路、設定了目標、明確了舉措，要求我們必須從長遠出發(fā)，不可片面謀求眼前發(fā)展而犧牲未來利益，更不可片面追求個人、集體、部門、地區(qū)利益而損害國家整體利益。三要解決現(xiàn)實難題。“四個全面”堅持問題導向，每個“全面”都是為切實解決現(xiàn)實問題開出的濟世良方，要求在規(guī)定時期內見到實際的效果，我們必須步步為實。四要堅持循序漸進?，F(xiàn)在距離全面建成小康社會目標只剩5年時間，離新中國成立100年只有30年多一點時間，在這段時間把中國建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，重在“協(xié)調”，關鍵是要循序漸進，謀實發(fā)展舉措，收到發(fā)展實效。
（三）“四個全面”抓住了改革發(fā)展穩(wěn)定的關鍵，統(tǒng)籌謀劃了國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。習近平總書記指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。“四個全面”戰(zhàn)略布局，系統(tǒng)、深刻地回答了如何實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，全面建成小康社會，作為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步，從根本上規(guī)定了國家治理現(xiàn)代化的目標方向；全面深化改革，為國家治理現(xiàn)代化提供了動力之源和重要法寶，也是必由之路；全面依法治國，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化劃定了法治軌道、提供了法治遵循；全面從嚴治黨，作為黨的建設的根本內容，體現(xiàn)在思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設等各個方面，重在不斷增強黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力，保持和發(fā)展黨的先進性和純潔性，為國家治理現(xiàn)代化提供根本保證。
二、準確把握國家審計在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的職能作用
深刻領會“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大意義和思想精髓，落實到審計工作中，就是要正確認識和把握國家審計在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的定位和作用，切實增強責任感和使命感，更好地去認識、去實踐、去履行審計監(jiān)督職責。
（一）準確把握審計在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的定位和作用。國家審計作為以權力監(jiān)督制約權力的一項制度安排，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理大系統(tǒng)中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的基石和重要保障，在推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中具有獨特且重要的作用。這一點，可以從以下方面來分析、認識。一是法定性。憲法、審計法以及審計法實施條例，黨的十八屆四中全會《決定》、《國務院關于加強審計工作的意見》、《黨政領導干部和企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》都對審計監(jiān)督的職責作出了明確規(guī)定，賦予審計機關維護秩序、推動改革、推進法治、促進廉政、強化問責、保障發(fā)展等職責和任務。作為憲法和法律確立的一項制度，國家審計的地位和作用是不可或缺的，也是不可替代的。二是獨立性。法律規(guī)定，審計機關依法行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。從制度設計看，審計機關不具有資金分配權、項目審批管理權，沒有具體的行政管理職能。這種獨立的角色和地位，決定了審計機關能夠不囿于部門利益的羈絆，能夠從宏觀全局、前瞻視角來看待、分析問題，能夠客觀揭示和反映經濟社會運行中面臨的關鍵問題和突出矛盾，能夠當好國家利益的捍衛(wèi)者和公共資金的守護者。三是全面性。國家治理，簡而言之就是“用人、管權、理財”，人用好了，權管住了，財理好了，經濟社會就能高效運轉。審計作為覆蓋所有公共資金、國有資產、國有資源的經常性監(jiān)督制度，審計對象和內容具有廣泛性、普遍性，涉及國家治理的多個領域，開展黨政領導干部經濟責任審計，還涉及到從事國家治理的這些領導者；審計作用發(fā)揮也有全面性，通過審計公共資金使用、公共權力運行和公共部門履職盡責情況，促進用好人、管好權、理好財，并在此基礎上促進完善用人、管權和理財。四是專業(yè)性。審計作為一種專職和專業(yè)的監(jiān)督行為，扎實的專業(yè)知識儲備、豐富的實踐經驗積累和良好的組織協(xié)調能力是對審計人員的要求，其中精通查賬、熟悉財政財務和相關業(yè)務知識更是必備的基本素質。通過對被審計單位和事項的資金流、業(yè)務流、物資流、信息流的審計，不僅要摸清真實情況、揭示風險隱患、查找突出問題，還要善于對癥下藥，對審計收集到的與問題相關聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料進行研機析理的分析，提出解決問題的建議。五是客觀性。以事實為依據(jù)、以法律為準繩是審計必須堅持的基本原則。這決定了審計中必須追根溯源，打破砂鍋問到底，實事求是地揭示問題和分析原因，客觀公正地作出評價和提出建議，做到問題明、證據(jù)實、打得準。
（二）進一步明確審計服務“四個全面”戰(zhàn)略布局的思路和目標。國家審計作為國家治理的重要組成部分，基于上述五個方面的重要特性，通過依法獨立行使審計監(jiān)督權，在摸清真實情況、反映突出問題、揭示風險隱患、促進改革發(fā)展、推動反腐倡廉等方面具有獨特的制度優(yōu)勢，能夠發(fā)揮積極重要的作用，為貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局提供重要支持。在審計實踐中，服務“四個全面”戰(zhàn)略布局，就要緊緊圍繞“發(fā)展、改革、法治、反腐”，站在改革發(fā)展全局的高度，來謀劃和部署各項工作，轉變觀念，理清思路，改進方法，努力實現(xiàn)由單點離散審計向多點聯(lián)動審計轉變、由單純的靜態(tài)審計向靜態(tài)與動態(tài)審計相結合轉變、由單純的事后審計向事后與事中審計相結合轉變、由單純的微觀審計向微觀與宏觀審計相結合轉變、由單純的局部審計向局部與全覆蓋審計相結合轉變。這些轉變，前者是基礎，立足前者、推進后者，最終實現(xiàn)兩者結合，從而在審計能力、層次和水平上實現(xiàn)跨越式提升。要始終堅持“兩手抓、兩促進”，有深度、有重點、有步驟、有成效地推進審計全覆蓋，力求發(fā)揮審計監(jiān)督的最大效能。
三、依法履職盡責，更好地服務“四個全面”戰(zhàn)略布局
“為學之實，固在踐履。”學習習近平總書記關于“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要論述，重點在學，關鍵在用，最根本的是要落實到各項工作中去，體現(xiàn)到具體工作成效上來。具體到審計工作上，就是以習近平總書記系列重要講話精神為基本遵循，立足改革發(fā)展全局，進一步加強和改進審計工作，更好地發(fā)揮國家審計的監(jiān)督和保障作用。
（一）圍繞科學發(fā)展，更好地服務全面建成小康社會。全面建成小康社會，必須以經濟建設為中心，實現(xiàn)更有質量、更有效益、更加全面的持續(xù)協(xié)調發(fā)展。在這個過程中，審計機關要著力抓好以下工作：一要維護人民群眾利益。維護人民群眾利益既是全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，也是國家審計的根本目的。審計機關要緊緊圍繞更好地保障和改善民生來履行職責，促進改革收入分配制度，推動社會領域制度創(chuàng)新，推動基本公共服務均等化，推動形成科學有效的社會治理體制。當前，要加大對最低生活保障、“三農”、教育、醫(yī)療、扶貧、救災、就業(yè)等民生資金和項目的審計力度，從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤到項目、追蹤到個人，確保人民群眾真正從中受益。二要保障公共資金和國有資產的安全高效使用。建成小康社會，確保資金和資產的安全有效使用是一個重要方面。審計機關要當好公共資金的“守護者”，緊緊圍繞“安全、績效”，加強對公共資金和國有資產的審計，嚴肅揭露和查處騙取套取、貪污侵占、損失浪費等違法違紀問題；加強預算執(zhí)行和其他財政收支審計，重點突出對財政資金存量和增量的審計，促進最大限度減少財政資金沉淀，盤活存量資金，推動財政資金優(yōu)化結構、合理配置、高效使用。三要推動政策落實。政策起作用關鍵是落地生根。審計機關要發(fā)揮好政策落實“督查員”作用。重點關注“一帶一路”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“長江經濟帶”和西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先等國家重大戰(zhàn)略，以及主體功能區(qū)規(guī)劃的貫徹落實情況。從具體政策措施看，要持續(xù)加強對穩(wěn)增長等政策措施落實情況的跟蹤審計，著力監(jiān)督檢查各地區(qū)、各部門的具體部署、執(zhí)行進度以及取得的實際效果，促進資金到位、項目落地、政策生效。四要揭示風險、維護安全。審計機關要當好經濟運行“安全員”。從長遠看，要關注經濟、社會、民生、環(huán)境等方面區(qū)域性、系統(tǒng)性風險隱患。當前，審計中要重點揭示財政、金融等領域的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，及時反映苗頭性、傾向性問題，推動完善風險防控機制，促進提升經濟抗風險能力。五要推動生態(tài)文明建設。在未來相當長的一段時間內，我國長期累積的生態(tài)環(huán)境問題將進一步顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展的矛盾也會愈益突出。為此，必須進一步加強資源環(huán)境審計，積極探索領導干部自然資源資產離任審計，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。
（二）圍繞制度創(chuàng)新，更好地服務全面深化改革。習近平總書記強調，全面深化改革，關鍵要有新的謀劃、新的舉措，要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住重大問題、關鍵問題進行研究思考，找出答案，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。按照這一要求，審計機關要著力在三個方面下功夫，當好深化改革的“催化劑”。一要通過審計深挖根源，研究提出為什么改。生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的辯證關系是馬克思主義哲學的重要原理之一。恩格斯指出，當上層建筑、生產關系這個外殼還能容納生產力的發(fā)展時，這個社會就可以良性運轉，一旦這個外殼不能容納生產力的發(fā)展，生產力就會沖破這層外殼。解放和發(fā)展生產力，就是要通過改革來不斷調整我們的生產關系、完善我們的上層建筑，讓全社會創(chuàng)造潛力充分釋放。當前，很多問題歸根到底是政府與市場關系未完全厘清，政府間、部門間財權和事權劃分不夠清晰，簡政放權與政府職能轉變銜接不夠，各方面市場發(fā)育不完善，公平公正的運行規(guī)則尚未建立健全等。對這些涉及改革的根本性和深層次問題，審計機關要認真研究分析，結合審計掌握的情況，有針對性地提出對策建議，推動簡政放權和轉變政府職能，推動體制機制的不斷健全和完善。二要通過審計揭示問題，研究提出改什么。當前，一些部門和領域的具體制度規(guī)定沒有及時修改完善，有的甚至成為改革措施落實的障礙，不僅影響改革進程，也削弱了改革效果。審計要及時揭示和反映不合時宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，特別是不利于經濟發(fā)展、不利于整合資金、不利于風險防范、不利于政策落實的制度規(guī)定，并推動盡快改進完善。對改革發(fā)展過程中行之有效的積極探索和創(chuàng)新舉措，要促進總結完善，推動形成新的制度規(guī)定。三要通過審計促進增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，研究提出怎么改。在新時期全面深化改革，要求站在“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，以全面精細的謀劃，促進改革穩(wěn)妥有序地深入推進。為此，審計要充分利用掌握信息全面、系統(tǒng)、客觀的優(yōu)勢，綜合運用和深入分析跨部門、跨行業(yè)、跨領域的數(shù)據(jù)及信息，密切關注各領域改革措施不配套、不銜接甚至相互矛盾、抵消等問題，積極提出建設性意見，推動各項改革相互促進、整體推進、形成合力。
（三）圍繞強化對權力運行的制約與監(jiān)督，更好地服務全面依法治國。依法治國，核心是依法治權、依法治官。習近平總書記指出，要健全權力制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。貫徹這一要求，審計機關要念好權力運行的“緊箍咒”。一要通過審計推動依法行政，促進有法必依、違法必究。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，嚴格的監(jiān)督是法律實施的重要保障。審計要監(jiān)督公權力的行使和運用，通過監(jiān)督傳遞壓力，通過壓力推動落實，督促公共部門和公職人員嚴格依照法定權限、程序來行使公共權力，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，堅決維護法律尊嚴。二要通過審計促進不斷健全和完善法律規(guī)范體系，推動解決無法可依、有法難依問題。隨著改革的深入和實踐的發(fā)展，法律規(guī)范體系也需要不斷發(fā)展和完善。審計要注重反映現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的漏洞和問題、法律法規(guī)之間存在的矛盾和沖突、法律法規(guī)不適應或操作性不強等問題，積極提出立改廢釋的建議。三要通過審計促進領導干部遵紀守法，防止發(fā)生以言代法、以權壓法問題。要進一步深化領導干部經濟責任審計，推動領導干部履行好發(fā)展、環(huán)保、民生、安全、績效、廉政責任，并通過督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，推動追責問責，促進領導干部守法守紀守規(guī)盡責。在這個過程中，要始終強化法治思維和法治方式，堅持依法審計，嚴格按照法律規(guī)定的職責、權限和程序進行審計，嚴格規(guī)范審計行為。
（四）圍繞深入推進黨風廉政建設，更好地服務全面從嚴治黨。習近平總書記強調，黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要方面，是新形勢下進行具有許多新的歷史特點偉大斗爭的重要內容，是協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要保證。推進黨風廉政建設，審計要發(fā)揮好反腐敗“尖兵”和“利劍”的作用。一要著眼懲治腐敗，加大對重大違法違紀問題的揭露和查處力度。當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。審計中要重點檢查財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標投標、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產和股權轉讓、土地和礦產資源交易等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，揭露以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等問題。對發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題線索，堅決一查到底，不以權勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息。二要著眼源頭治理，促進建立健全反腐敗長效機制。腐敗大都與權、錢有關，各種腐敗現(xiàn)象的背后，都有權力尋租、權錢交易的影子。加大審計監(jiān)督力度，要通過牢牢地看好錢、問好責，促進形成“不敢腐”的政治生態(tài)。從長遠看，要更加注重源頭反腐，深入分析審計發(fā)現(xiàn)違法違紀問題的特點和規(guī)律，本著于法周延、于事有效的原則，從體制機制制度層面提出完善預防和懲治腐敗體系的對策建議。三要著眼于整肅庸政懶政怠政，加大對不作為等“軟性”腐敗的揭示和反映力度。有勤無廉，政失之于公；有廉無勤，政失之于慵。審計中要重點檢查行政機關及其工作人員履職盡責情況，注重揭示和反映消極松懈不想作為、怕?lián)L險不敢作為、墨守成規(guī)不會作為等問題，促進積極、主動、依法、有序作為。
