2012年5月，湖北省襄陽(yáng)市成立政府投資審計(jì)局。至2015年5月，襄陽(yáng)市審計(jì)政府投資項(xiàng)目5535個(gè)，審計(jì)資金533.87億元，審減104.56億元，審減率19.59%。社會(huì)各界普遍認(rèn)為審計(jì)結(jié)果可靠、可信、可用，已成為政府投資項(xiàng)目招標(biāo)、資金結(jié)算和辦理資產(chǎn)登記的依據(jù)。同時(shí)，省、市領(lǐng)導(dǎo)從不同的角度調(diào)研和肯定了該市的政府投資審計(jì)工作。
——2012年11月，原湖北省委常委、襄陽(yáng)市委書(shū)記范銳平同志考察政府投資審計(jì)工作時(shí)指出：“審計(jì)為政府投資把了關(guān)”；
——2012年12月，襄陽(yáng)市委、市政府給審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)班子記集體二等功，將政府投資審計(jì)工作樹(shù)為全市學(xué)習(xí)典范；
——2013年4月，湖北省審計(jì)廳廳長(zhǎng)張永祥同志到襄陽(yáng)市調(diào)研審計(jì)工作時(shí)認(rèn)為：“襄陽(yáng)投資審計(jì)工作很有特色，科學(xué)地把握了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)力量和經(jīng)費(fèi)得到保障，在全省具有代表性、實(shí)質(zhì)性和典型性的推廣價(jià)值”；
——2014年元月，原襄陽(yáng)市委副書(shū)記、市長(zhǎng)別必雄同志聽(tīng)取審計(jì)工作匯報(bào)后認(rèn)為：政府投資審計(jì)降低了工程成本，節(jié)省了政府投資，防范了政府投資風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防了腐敗，保護(hù)了干部。
襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)從困擾中起步，并在實(shí)踐中提高、探索中完善和發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督作用，為促進(jìn)襄陽(yáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)漢江流域中心城市建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。
在困擾中起步
“監(jiān)督主體不明、監(jiān)督檢查無(wú)序、發(fā)揮作用不力”是三年前襄陽(yáng)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管現(xiàn)狀。當(dāng)時(shí)參與監(jiān)督的部門(mén)和單位涉及發(fā)改委、城建局、財(cái)政局、建投公司和審計(jì)部門(mén)等。因?yàn)楸O(jiān)督責(zé)任主體不明確，直接導(dǎo)致對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督無(wú)序、作用不力的后果。政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的高估冒算、損失浪費(fèi)、管理混亂和效益低下等問(wèn)題得不到有效遏制。同時(shí)，由于審計(jì)部門(mén)受體制和審計(jì)力量的局限，每年對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)覆蓋面不到投資總額的10%，只能抽審幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，處于心有余而力不足的困擾境地。如2011僅審計(jì)政府投資項(xiàng)目7個(gè)，審計(jì)金額只有4億元。
面對(duì)困擾，襄陽(yáng)市政府在做了大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，決定整合監(jiān)督資源，創(chuàng)新政府投資審計(jì)監(jiān)督機(jī)制：以審計(jì)機(jī)關(guān)為主體組建政府投資審計(jì)局，并采取購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，從社會(huì)上聘用有資質(zhì)的工程師參與政府投資審計(jì)工作，形成政府投資審計(jì)合力，對(duì)政府投資實(shí)行“全覆蓋、全過(guò)程”審計(jì)。
2012年5月，襄陽(yáng)市政府出臺(tái)了《襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)監(jiān)督辦法》，將新的政府投資審計(jì)監(jiān)督機(jī)制付諸實(shí)施。該辦法兼具四個(gè)特點(diǎn)：一是整合了監(jiān)督資源，確立政府投資審計(jì)局為政府投資項(xiàng)目監(jiān)督主體，將原由財(cái)政評(píng)審中心、建委和建投公司分散行使的政府投資審計(jì)監(jiān)督職能，一律收歸政府投資審計(jì)局行使；二是對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“全覆蓋、全過(guò)程”審計(jì)監(jiān)督，所有的政府投資項(xiàng)目從前期的土地征遷預(yù)算、標(biāo)底控制價(jià)、項(xiàng)目建設(shè)管理，以及項(xiàng)目建成后的結(jié)（決）算都要接受審計(jì)監(jiān)督；三是設(shè)置簡(jiǎn)易審計(jì)程序，對(duì)征遷預(yù)算審計(jì)、標(biāo)底控制價(jià)審計(jì)和5000萬(wàn)元以下的結(jié)（決）算項(xiàng)目按簡(jiǎn)易程序?qū)嵤徲?jì)，對(duì)5000萬(wàn)元以上的結(jié)（決）算項(xiàng)目，按一般審計(jì)程序?qū)嵤徲?jì)；四是嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目未經(jīng)標(biāo)底控制價(jià)審計(jì)而進(jìn)入下一招標(biāo)程序的、未經(jīng)結(jié)算審計(jì)支付工程款超過(guò)80%的、未經(jīng)竣工決算審計(jì)辦理產(chǎn)權(quán)登記和移交手續(xù)的，追究相關(guān)人員黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。
隨即，襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)局成立并開(kāi)展工作。核定政府投資審計(jì)局七個(gè)職能科、組，參公管理編制25名。同時(shí)批準(zhǔn)政府雇員使用指標(biāo)，授權(quán)審計(jì)部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)需要公開(kāi)招聘土建、市政、水電、園林綠化等專(zhuān)業(yè)的造價(jià)工程師和征遷評(píng)估師。至2013年元月，該局就審計(jì)政府投資項(xiàng)目774個(gè)，審計(jì)金額78.7億，審減13.06億元，審減率16.59%。
在實(shí)踐中提高
新機(jī)制運(yùn)行七個(gè)月，即實(shí)現(xiàn)了初戰(zhàn)告捷！襄陽(yáng)市委、市政府和項(xiàng)目建設(shè)單位等從實(shí)實(shí)在在的審計(jì)數(shù)據(jù)中看到了效果，下定了推進(jìn)和支持政府投資審計(jì)的決心。這意味著 “全覆蓋、全過(guò)程”的政府投資審計(jì)機(jī)制，在襄陽(yáng)將成為常態(tài)。
任何事物發(fā)展過(guò)程中的矛盾與困難都不可避免。雖然起步階段的政府投資審計(jì)取得了一定成績(jī)，但實(shí)際工作中同樣遇到了多重矛盾和困難。如工程材料價(jià)格信息不全面、征收對(duì)象信息提供責(zé)任主體不明確、審計(jì)職責(zé)界定不清晰、報(bào)審程序不規(guī)范和項(xiàng)目管理機(jī)制不完善等，漸漸成為制約政府投資審計(jì)工作的瓶頸。面對(duì)矛盾與困難，審計(jì)部門(mén)牢牢抓住“制度、職責(zé)、流程”三個(gè)重點(diǎn)，著力推進(jìn)政府投資審計(jì)制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，將政府投資審計(jì)推向合法、有序、規(guī)范的軌道，以切實(shí)提高工作效率。
針對(duì)政府投資審計(jì)涉及單位多、工作協(xié)調(diào)難、價(jià)格信息不全面和送審資料傳遞不及時(shí)等問(wèn)題，襄陽(yáng)市政府制定了《襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度》，并成立了政府投資審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組，先后多次召開(kāi)會(huì)議協(xié)調(diào)和督辦。很快，部門(mén)和單位之間明確了分工、確定了職責(zé)、嚴(yán)厲了責(zé)任追究。各建設(shè)單位及時(shí)、真實(shí)、完整地上報(bào)項(xiàng)目資料，建設(shè)管理部門(mén)及時(shí)發(fā)布工程材料價(jià)格信息，對(duì)爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)確定了會(huì)商解決辦法。
針對(duì)政府投資審計(jì)內(nèi)容不明確的問(wèn)題，政府投資審計(jì)聯(lián)席會(huì)議重新界定：項(xiàng)目概算及合同中已經(jīng)明確的內(nèi)容、自收自支事業(yè)單位及民營(yíng)資本的建設(shè)投資、行政性收費(fèi)項(xiàng)目，以及政府采購(gòu)項(xiàng)目不屬于政府投資審計(jì)范圍；審計(jì)不應(yīng)替建設(shè)方、監(jiān)理方及施工方編制預(yù)、決算資料和履行項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理等職責(zé)，要嚴(yán)格做到審計(jì)監(jiān)督不越位、不越權(quán)。
同時(shí)，針對(duì)審計(jì)流程不規(guī)范的問(wèn)題，一是明確只有由政府批轉(zhuǎn)的項(xiàng)目和列入城建計(jì)劃的項(xiàng)目才能進(jìn)入審計(jì)程序，其他渠道報(bào)審的項(xiàng)目不予接審。二是所有報(bào)審項(xiàng)目要先對(duì)項(xiàng)目的基本情況及報(bào)審資料進(jìn)行審核，資料不合規(guī)的項(xiàng)目不得進(jìn)入審計(jì)程序，并正式發(fā)函要求報(bào)審單位補(bǔ)齊資料，直到資料補(bǔ)齊并審核通過(guò)后才進(jìn)入審計(jì)程序；征收補(bǔ)償項(xiàng)目若存在先拆后報(bào)審問(wèn)題，不得進(jìn)入審計(jì)程序。三是將簡(jiǎn)易程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化和規(guī)范，以達(dá)到方便項(xiàng)目報(bào)審目的。四是制定了《襄陽(yáng)市市區(qū)征收補(bǔ)償預(yù)算同步審計(jì)工作流程》，將征收補(bǔ)償項(xiàng)目審計(jì)復(fù)核流程優(yōu)化為五個(gè)步驟。優(yōu)化后的審計(jì)流程不僅簡(jiǎn)化了程序，而且明確了責(zé)任，便于各部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合，大大提高了審計(jì)工作效率。
在探索中完善
政府投資審計(jì)工作盡管有政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)的大力支持，以及“制度、職責(zé)、流程”的進(jìn)一步規(guī)范，但審計(jì)人員仍然承受著來(lái)自工作中的巨大壓力！因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目監(jiān)管偏松現(xiàn)狀歷經(jīng)時(shí)間較長(zhǎng)，少數(shù)項(xiàng)目參與者非法逐利的思維定勢(shì)不可能在短時(shí)期內(nèi)有明顯改變，利益的博弈將審計(jì)部門(mén)和審計(jì)人員推向了風(fēng)口浪尖。審計(jì)質(zhì)量如何把關(guān)？裁量權(quán)如何控制？廉政風(fēng)險(xiǎn)如何防范？審計(jì)干部及聘用人員如何管理？這都是審計(jì)部門(mén)不斷思考和著力研究的問(wèn)題。在審計(jì)實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)中，具有襄陽(yáng)特色的政府投資審計(jì)質(zhì)量和廉政風(fēng)險(xiǎn)控制等一攬子制度逐漸成熟。
崗位分離制度。 按不相容職責(zé)崗位分設(shè)、相互監(jiān)督的原則，實(shí)行崗位分離設(shè)置。資料接收與項(xiàng)目分配崗位分離，項(xiàng)目分配與實(shí)施崗位分離，預(yù)算審計(jì)與結(jié)算（決算）審計(jì)崗位分離，復(fù)審與一審崗位分離。
實(shí)質(zhì)性復(fù)核制度。 專(zhuān)門(mén)設(shè)置了審理科，配有六名業(yè)務(wù)熟練的工程師和一名科長(zhǎng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目復(fù)核，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行100%的復(fù)核。復(fù)核人員對(duì)項(xiàng)目審計(jì)資料全面審核、重點(diǎn)復(fù)算，對(duì)照設(shè)計(jì)藍(lán)圖復(fù)算工程量，對(duì)照政策、定額和襄陽(yáng)市建材價(jià)格信息等復(fù)核工程材料價(jià)款。審理復(fù)核后出具復(fù)核意見(jiàn)書(shū)，向一審工程師和主審反饋復(fù)核發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，修正審計(jì)結(jié)果。同時(shí)分類(lèi)建立復(fù)核案例，形成系統(tǒng)的案例參考體系。
集體會(huì)審制度 。通過(guò)集體會(huì)審解決審計(jì)內(nèi)部的爭(zhēng)議事項(xiàng)。即對(duì)一審工程師和復(fù)核工程師審計(jì)結(jié)果分歧，召開(kāi)由主審、一審工程師、復(fù)核工程師及局內(nèi)其他資深工程師參加的會(huì)議對(duì)分歧事項(xiàng)充分研究討論，形成提交業(yè)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)。
部門(mén)會(huì)商制度 。通過(guò)部門(mén)會(huì)商解決審計(jì)與報(bào)審單位之間的爭(zhēng)議事項(xiàng)。報(bào)審單位對(duì)初審結(jié)果有異議，通過(guò)雙方溝通不能解決的問(wèn)題，組織由報(bào)審單位、財(cái)政、建委等相關(guān)職能部門(mén)參加的專(zhuān)題會(huì)議，進(jìn)行研究討論。
專(zhuān)家咨詢(xún)制度 。政府投資審計(jì)涉及面廣，僅憑審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)存有很大局限。政府投資審計(jì)局主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)家聯(lián)系，建立專(zhuān)家咨詢(xún)庫(kù)，對(duì)涉及重大項(xiàng)目與橋梁、電力和水利工程等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的審計(jì)事項(xiàng)，召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議，充分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，商定解決意見(jiàn)。
業(yè)務(wù)會(huì)議審定制度 。依照項(xiàng)目金額大小分級(jí)次召開(kāi)專(zhuān)業(yè)會(huì)議，集體討論，審定審計(jì)結(jié)果。三百萬(wàn)元以下的項(xiàng)目，由政府投資審計(jì)局分管領(lǐng)導(dǎo)組織業(yè)務(wù)會(huì)議審定結(jié)果，項(xiàng)目主審和工程師都要參加，詳細(xì)聽(tīng)取項(xiàng)目報(bào)審編制、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、報(bào)審單位對(duì)一審情況反饋的意見(jiàn)及審理復(fù)核情況，集體分析討論后，決定項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果；三百萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，由主要領(lǐng)導(dǎo)組織業(yè)務(wù)會(huì)議審定結(jié)果，分管領(lǐng)導(dǎo)、主審、一審工程師、復(fù)核工程師及局內(nèi)其他資深工程師參加，審定審計(jì)結(jié)果。
廉政承諾和廉政保證金制度 。無(wú)論是審計(jì)干部還是聘用工程技術(shù)人員，都必須簽訂《政府投資審計(jì)廉政責(zé)任書(shū)》，明確承諾：嚴(yán)格遵守《審計(jì)法》、《審計(jì)“八不準(zhǔn)”紀(jì)律》和《襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)，自覺(jué)執(zhí)行審計(jì)局制定的各項(xiàng)廉政紀(jì)律。同時(shí)，所有投資審計(jì)人員必須交納一定數(shù)額的廉政保證金，若違反廉政紀(jì)律，則扣繳其廉政保證金。讓違反廉政紀(jì)律者在經(jīng)濟(jì)上不僅得不到任何好處，而且要承擔(dān)損失，促使每個(gè)政府投資審計(jì)人員自我約束，遵守廉政紀(jì)律。
廉政跟蹤回訪(fǎng)制度 。每個(gè)項(xiàng)目所處的審計(jì)環(huán)節(jié)和狀態(tài)等情況在辦事大廳公示，審計(jì)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察人員根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況隨機(jī)抽查回訪(fǎng)，跟蹤督察廉政紀(jì)律執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)查處。
廉政警示教育制度 。收集整理審計(jì)署、省審計(jì)廳和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)制作的廉政教育案例資料，逐步建立投資審計(jì)廉政警示教育資料庫(kù)，定期組織投資審計(jì)人員參觀廉政教育基地，觀看廉政案例影像，分析案例發(fā)生的主、客觀原因，每人撰寫(xiě)案例觀看體會(huì)，排查自己在遵守廉政紀(jì)律和規(guī)定方面的薄弱點(diǎn)，做到提前預(yù)防，讓廉政警鐘時(shí)刻在投資審計(jì)人員的耳邊鳴響。
廉政情況外部監(jiān)督制度 。在《襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)監(jiān)督辦法》的基礎(chǔ)上，市紀(jì)委會(huì)同市審計(jì)局制定了《襄陽(yáng)市政府投資審計(jì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控辦法》，市紀(jì)委依據(jù)該辦法會(huì)同市計(jì)委、財(cái)政和建委等部門(mén)組成檢查組，定期對(duì)政府投資審計(jì)質(zhì)量和廉政紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，采取審閱審計(jì)檔案、到項(xiàng)目報(bào)審單位回訪(fǎng)和社會(huì)調(diào)查等措施，有針對(duì)性地進(jìn)行外部監(jiān)督。
廉政違紀(jì)零容忍制度 。定期通報(bào)政府投資審計(jì)廉政紀(jì)律執(zhí)行情況，審計(jì)人員每月對(duì)照《政府投資審計(jì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控辦法》進(jìn)行自查，對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行廉政紀(jì)律的審計(jì)人員通報(bào)表彰，對(duì)違犯廉政紀(jì)律的審計(jì)人員不搞下不為例，實(shí)行首犯必究制度，清除政府投資審計(jì)隊(duì)伍，永不再用，不給違犯廉政紀(jì)律者第二次機(jī)會(huì)。同時(shí)，從嚴(yán)追究違紀(jì)、違規(guī)者的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，對(duì)觸犯刑律的，迅速移送司法機(jī)關(guān)，從嚴(yán)查辦。
廉政環(huán)境控制制度 。從投資項(xiàng)目報(bào)審資料接收、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)，到審計(jì)情況溝通會(huì)談、專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議和業(yè)務(wù)會(huì)議審定審計(jì)結(jié)果等，每個(gè)環(huán)節(jié)都必須由兩個(gè)以上的審計(jì)人員共同實(shí)施，相互制約，相互監(jiān)督。從一審與報(bào)審單位溝通對(duì)賬，到專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議、復(fù)審與業(yè)務(wù)會(huì)議等環(huán)節(jié)，實(shí)行全過(guò)程音視頻監(jiān)控，形成聲像資料入檔備查。（潘武森 晏長(zhǎng)軍 馬波）
