國務院辦公廳關于推動中央企業(yè)
結構調整與重組的指導意見
國辦發(fā)〔2016〕56號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，中央企業(yè)積極推進結構調整與重組，布局結構不斷優(yōu)化，規(guī)模實力顯著增強，發(fā)展質量明顯提升，各項改革發(fā)展工作取得了積極成效。但總的來看，中央企業(yè)產業(yè)分布過廣、企業(yè)層級過多等結構性問題仍然較為突出，資源配置效率亟待提高、企業(yè)創(chuàng)新能力亟待增強。為貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的決策部署，進一步優(yōu)化國有資本配置，促進中央企業(yè)轉型升級，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就推動中央企業(yè)結構調整與重組提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習領會習近平總書記系列重要講話精神，認真貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和黨中央、國務院決策部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進供給側結構性改革，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，以優(yōu)化國有資本配置為中心，著力深化改革，調整結構，加強科技創(chuàng)新，加快轉型升級，加大國際化經(jīng)營力度，提升中央企業(yè)發(fā)展質量和效益，推動中央企業(yè)在市場競爭中不斷發(fā)展壯大，更好發(fā)揮中央企業(yè)在保障國民經(jīng)濟持續(xù)健康安全發(fā)展中的骨干中堅作用。
（二）基本原則。
——堅持服務國家戰(zhàn)略。中央企業(yè)結構調整與重組，要服務國家發(fā)展目標，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹國家產業(yè)政策，以管資本為主加強國資監(jiān)管，不斷推動國有資本優(yōu)化配置。
——堅持尊重市場規(guī)律。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，維護市場公平競爭秩序，以市場為導向，以企業(yè)為主體，以主業(yè)為主，因地制宜、因業(yè)制宜、因企制宜，有進有退、有所為有所不為，不斷提升中央企業(yè)市場競爭力。
——堅持與改革相結合。在調整重組中深化企業(yè)內部改革，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，形成嶄新的體制機制，打造充滿生機活力的新型企業(yè)。加強黨的領導，確保黨的建設與調整重組同步推進，實現(xiàn)體制、機制、制度和工作的有效對接。
——堅持嚴格依法規(guī)范。嚴格按照有關法律法規(guī)推進中央企業(yè)結構調整與重組，切實保護各類股東、債權人和職工等相關方的合法權益。加強國有資產交易監(jiān)管，防止逃廢金融債務，防范國有資產流失。
——堅持統(tǒng)籌協(xié)調推進。突出問題導向，處理好中央企業(yè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，把握好調整重組的重點、節(jié)奏與力度，統(tǒng)籌好鞏固加強、創(chuàng)新發(fā)展、重組整合和清理退出等工作。
二、主要目標
到2020年，中央企業(yè)戰(zhàn)略定位更加準確，功能作用有效發(fā)揮；總體結構更趨合理，國有資本配置效率顯著提高；發(fā)展質量明顯提升，形成一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的世界一流跨國公司。具體目標是：
功能作用有效發(fā)揮。在國防、能源、交通、糧食、信息、生態(tài)等關系國家安全的領域保障能力顯著提升；在重大基礎設施、重要資源以及公共服務等關系國計民生和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)控制力明顯增強；在重大裝備、信息通信、生物醫(yī)藥、海洋工程、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的影響力進一步提高；在新能源、新材料、航空航天、智能制造等產業(yè)的帶動力更加凸顯。
資源配置更趨合理。通過兼并重組、創(chuàng)新合作、淘汰落后產能、化解過剩產能、處置低效無效資產等途徑，形成國有資本有進有退、合理流動的機制。中央企業(yè)縱向調整加快推進，產業(yè)鏈上下游資源配置不斷優(yōu)化，從價值鏈中低端向中高端轉變取得明顯進展，整體競爭力大幅提升。中央企業(yè)間的橫向整合基本完成，協(xié)同經(jīng)營平臺建設加快推進，同質化經(jīng)營、重復建設、無序競爭等問題得到有效化解。
發(fā)展質量明顯提升。企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略更加明晰，主業(yè)優(yōu)勢更加突出，資產負債規(guī)模更趨合理，企業(yè)治理更加規(guī)范，經(jīng)營機制更加靈活，創(chuàng)新驅動發(fā)展富有成效，國際化經(jīng)營穩(wěn)步推進，風險管控能力顯著增強，國有資本效益明顯提高，實現(xiàn)由注重規(guī)模擴張向注重提升質量效益轉變，從國內經(jīng)營為主向國內外經(jīng)營并重轉變。
三、重點工作
（一）鞏固加強一批。
鞏固安全保障功能。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的中央企業(yè)，要保證國有資本投入，增強保障國家安全和國民經(jīng)濟運行能力，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對重要通信基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐等領域，糧食、棉花、石油、天然氣等國家戰(zhàn)略物資儲備領域，實行國有獨資或控股。對戰(zhàn)略性礦產資源開發(fā)利用，石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)，核電、重要公共技術平臺、地質等基礎數(shù)據(jù)采集利用領域，國防軍工等特殊產業(yè)中從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產、關系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。對其他服務國家戰(zhàn)略目標、重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、共用技術平臺等重要行業(yè)和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導和帶動作用。
（二）創(chuàng)新發(fā)展一批。
搭建調整重組平臺。改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業(yè)培育、資本整合，推動產業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化中央企業(yè)國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動。將中央企業(yè)中的低效無效資產以及戶數(shù)較多、規(guī)模較小、產業(yè)集中度低、產能嚴重過剩行業(yè)中的中央企業(yè)，適度集中至國有資本投資、運營公司，做好增量、盤活存量、主動減量。
搭建科技創(chuàng)新平臺。強化科技研發(fā)平臺建設，加強應用基礎研究，完善研發(fā)體系，突破企業(yè)技術瓶頸，提升自主創(chuàng)新能力。構建行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新平臺，推進產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟建設，建立和完善開放高效的技術創(chuàng)新體系，突破產業(yè)發(fā)展短板，提升集成創(chuàng)新能力。建設“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，推動產業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，促進跨界創(chuàng)新融合。建立支持創(chuàng)新的金融平臺，充分用好各種創(chuàng)投基金支持中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，通過市場化方式設立各類中央企業(yè)科技創(chuàng)新投資基金，促進科技成果轉化和新興產業(yè)培育。把握世界科技發(fā)展趨勢，搭建國際科技合作平臺，積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡。鼓勵企業(yè)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化和服務平臺，支持員工和社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，加快形成新的經(jīng)濟增長點。鼓勵優(yōu)勢產業(yè)集團與中央科研院所企業(yè)重組。
搭建國際化經(jīng)營平臺。以優(yōu)勢企業(yè)為核心，通過市場化運作方式，搭建優(yōu)勢產業(yè)上下游攜手走出去平臺、高效產能國際合作平臺、商產融結合平臺和跨國并購平臺，增強中央企業(yè)聯(lián)合參與國際市場競爭的能力。加快境外經(jīng)濟合作園區(qū)建設，形成走出去企業(yè)集群發(fā)展優(yōu)勢，降低國際化經(jīng)營風險。充分發(fā)揮現(xiàn)有各類國際合作基金的作用，鼓勵以市場化方式發(fā)起設立相關基金，組合引入非國有資本、優(yōu)秀管理人才、先進管理機制和增值服務能力，提高中央企業(yè)國際化經(jīng)營水平。
（三）重組整合一批。
推進強強聯(lián)合。統(tǒng)籌走出去參與國際競爭和維護國內市場公平競爭的需要，穩(wěn)妥推進裝備制造、建筑工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅游和航空服務等領域企業(yè)重組，集中資源形成合力，減少無序競爭和同質化經(jīng)營，有效化解相關行業(yè)產能過剩。鼓勵煤炭、電力、冶金等產業(yè)鏈上下游中央企業(yè)進行重組，打造全產業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，更好發(fā)揮協(xié)同效應。
推動專業(yè)化整合。在國家產業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃指導下，支持中央企業(yè)之間通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉、戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)合開發(fā)等方式，將資源向優(yōu)勢企業(yè)和主業(yè)企業(yè)集中。鼓勵通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運等領域相關中央企業(yè)共同出資組建股份制專業(yè)化平臺，加大新技術、新產品、新市場聯(lián)合開發(fā)力度，減少無序競爭，提升資源配置效率。
加快推進企業(yè)內部資源整合。鼓勵中央企業(yè)依托資本市場，通過培育注資、業(yè)務重組、吸收合并等方式，利用普通股、優(yōu)先股、定向發(fā)行可轉換債券等工具，推進專業(yè)化整合，增強持續(xù)發(fā)展能力。壓縮企業(yè)管理層級，對五級以下企業(yè)進行清理整合，將投資決策權向三級以上企業(yè)集中，積極推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能定位明確、責權關系清晰、層級設置合理的管控體系。
積極穩(wěn)妥開展并購重組。鼓勵中央企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，以獲取關鍵技術、核心資源、知名品牌、市場渠道等為重點，積極開展并購重組，提高產業(yè)集中度，推動質量品牌提升。建立健全重組評估機制，加強并購后企業(yè)的聯(lián)動與整合，推進管理、業(yè)務、技術、市場、文化和人力資源等方面的協(xié)同與融合，確保實現(xiàn)并購預期目標。并購重組中要充分發(fā)揮各企業(yè)的專業(yè)化優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，尊重市場規(guī)律，加強溝通協(xié)調，防止無序競爭。
（四）清理退出一批。
大力化解過剩產能。嚴格按照國家能耗、環(huán)保、質量、安全等標準要求，以鋼鐵、煤炭行業(yè)為重點，大力壓縮過剩產能，加快淘汰落后產能。對產能嚴重過剩行業(yè)，按照減量置換原則從嚴控制新項目投資。對高負債企業(yè)，以不推高資產負債率為原則嚴格控制投資規(guī)模。
加大清理長期虧損、扭虧無望企業(yè)和低效無效資產力度。通過資產重組、破產清算等方式，解決持續(xù)虧損三年以上且不符合布局結構調整方向的企業(yè)退出問題。通過產權轉讓、資產變現(xiàn)、無償劃轉等方式，解決三年以上無效益且未來兩年生產經(jīng)營難以好轉的低效無效資產處置問題。
下大力氣退出一批不具有發(fā)展優(yōu)勢的非主營業(yè)務。梳理企業(yè)非主營業(yè)務和資產，對與主業(yè)無互補性、協(xié)同性的低效業(yè)務和資產，加大清理退出力度，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉換。變現(xiàn)的國有資本除按有關要求用于安置職工、解決歷史遺留問題外，集中投向國有資本更需要集中的領域和行業(yè)。
加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。穩(wěn)步推進中央企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交，實現(xiàn)社會化管理。對中央企業(yè)所辦醫(yī)療、教育、市政、消防、社區(qū)管理等公共服務機構，采取移交、撤并、改制或專業(yè)化管理、政府購買服務等多種方式分類進行剝離。加快推進廠辦大集體改革。對中央企業(yè)退休人員統(tǒng)一實行社會化管理。
四、保障措施
（一）加強組織領導。
國務院國資委要會同有關部門根據(jù)國家戰(zhàn)略要求，結合行業(yè)體制改革和產業(yè)政策，提出有關中央企業(yè)實施重組的具體方案，報國務院批準后穩(wěn)步推進。中央企業(yè)結合實際制定本企業(yè)結構調整與重組的具體實施方案，報國務院國資委備案后組織實施，其中涉及國家安全領域的，須經(jīng)相關行業(yè)主管部門審核同意。中央企業(yè)在結構調整與重組過程中要切實加強黨的領導，建立責任清晰、分工明確的專項工作機制，由主要負責人負總責，加大組織協(xié)調力度，切實依法依規(guī)操作。同時發(fā)揮工會和有關社團組織的作用，做好干部職工的思想政治工作。
（二）加強行業(yè)指導。
各有關部門要根據(jù)實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、國家重大戰(zhàn)略布局以及統(tǒng)籌國內國際兩個市場等需要，明確國有資本分行業(yè)、分區(qū)域布局的基本要求，作為中央企業(yè)布局結構調整的重要依據(jù)，同時結合各自職責，配套出臺相關產業(yè)管理政策，保障國有資本投入規(guī)模科學合理，確保中央企業(yè)結構調整與重組有利于增強國有經(jīng)濟主導能力、維護市場公平競爭秩序。
（三）加大政策支持。
各有關部門要研究出臺財政、金融、人才、科技、薪酬分配、業(yè)績考核等支持政策，并切實落實相關稅收優(yōu)惠政策，為中央企業(yè)結構調整與重組創(chuàng)造良好環(huán)境。要充分發(fā)揮各類基金的作用，積極穩(wěn)妥引入各類社會資本參與和支持中央企業(yè)結構調整與重組。
（四）完善配套措施。
健全企業(yè)退出機制，完善相關退出政策，依法妥善處理勞動關系調整、社會保險關系接續(xù)等問題，切實維護好企業(yè)職工合法權益。建立完善政府和企業(yè)合理分擔成本的機制，多渠道籌措資金，妥善解決中央企業(yè)歷史遺留問題，為中央企業(yè)公平參與市場競爭創(chuàng)造條件。
金融、文化等中央企業(yè)的結構調整與重組，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
國務院辦公廳
2016年7月17日
（此件公開發(fā)布）
