把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里
——兩部黨內(nèi)重要法規(guī)的制定與發(fā)布傳遞新信息
新華社北京５月２７日電（記者 周英峰）５月２７日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外公布。
這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的制定和公布，有什么重大意義，有哪些顯著亮點(diǎn)？圍繞這些問題，新華社記者第一時間采訪有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了解讀。
推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大舉措
“黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度的重要組成部分?！敝醒肷鐣髁x學(xué)院教授甄小英說，科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)決定著黨的興衰，也關(guān)系國家的命運(yùn)。
一個政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志之一。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。
１９９０年，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。此次發(fā)布的《制定條例》，是對《暫行條例》的修訂。同時，針對黨內(nèi)法規(guī)備案工作，此次同步制定了《備案規(guī)定》。
“這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和公布，表明新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，希望通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動，促進(jìn)從嚴(yán)治黨，推進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說。
治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。
中國共產(chǎn)黨歷來高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，制定了一系列重要的規(guī)章制度，黨內(nèi)生活的一些主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。
專家指出，同時也要清醒看到，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)：一些黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識比較薄弱，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，制定工作滯后于時代發(fā)展和黨的建設(shè)、黨的工作實(shí)踐，有的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、針對性操作性不強(qiáng)，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不夠好、落實(shí)得不到位。
黨的十八大對加強(qiáng)黨的制度建設(shè)作出重要部署，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對做好黨內(nèi)法規(guī)工作高度重視。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。
甄小英表示，《制定條例》及《備案規(guī)定》的制定與發(fā)布，使黨有了第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”，對推動以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為核心環(huán)節(jié)的黨的制度建設(shè)，提升黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，豐富拓展執(zhí)政黨建設(shè)的新路子具有重要意義。
“這次中央以正式條例規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案并公開發(fā)布，明確黨內(nèi)法規(guī)的地位和性質(zhì)，實(shí)際上也是對全黨的一次法制教育?！苯靼舱f。
提升黨內(nèi)法規(guī)制定的前瞻性、民主性和科學(xué)性
《制定條例》規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。據(jù)了解，這是黨的歷史上第一次提出編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃。
“編制‘五年規(guī)劃’有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局，明確法規(guī)制定的時間表和路線圖，保證其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。”甄小英說，五年規(guī)劃同五年一屆的黨代會相銜接，也有利于檢查黨代會關(guān)于黨的制度建設(shè)要求的落實(shí)。
《制定條例》明確規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。
同時，《制定條例》對征求意見環(huán)節(jié)作了細(xì)化規(guī)定：一是規(guī)定征求意見時應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見；二是規(guī)定與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見；三是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。
姜明安說，黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，就必須通過一定的程序反映黨員和人民群眾的意志、利益，體現(xiàn)客觀規(guī)律?！吨贫l例》在這方面作了許多創(chuàng)新規(guī)定，其中調(diào)查研究、聽取意見主要在于保障民主性，專家論證主要在于保障科學(xué)性。
同時，《制定條例》對“前置審核”程序作了進(jìn)一步完善，明確審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，要交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，并規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序。
甄小英解釋說，上述程序的修訂，有利于解決一些地方制定黨內(nèi)法規(guī)過程中閉門造車、脫離群眾、脫離實(shí)際、搞形式主義、官僚主義等問題，以及由此導(dǎo)致的一些黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量低，甚至存在與國法、黨紀(jì)相沖突和損害群眾利益等問題。
為更好地把住黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量關(guān)，《制定條例》還把“注重簡明實(shí)用，防止繁瑣重復(fù)”作為制定原則，要求黨內(nèi)法規(guī)方向正確，邏輯嚴(yán)密，表述準(zhǔn)確、規(guī)范、簡潔，具有可操作性。
此外，《制定條例》對黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級，作出了明確規(guī)定，以解決黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范沖突問題。
保障黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和執(zhí)行力
與１９９０年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》相比，《制定條例》將原條例名稱中的“程序”二字刪去。同時，將省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)活動納入了適用范圍。
甄小英說，這次修訂增加了制定工作的實(shí)體性要求，特別是對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項(xiàng)只能由黨的中央組織制定、哪些事項(xiàng)可以由中央紀(jì)委、中央各部門或省區(qū)市黨委制定，有利于從根本上避免或減少無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等無序制定現(xiàn)象，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時，將省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)納入適用范圍，有助于解決省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的做法不夠規(guī)范的問題。
與《暫行條例》相比，《制定條例》將“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”的規(guī)定，修改為“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”，確立了“以公開發(fā)布為原則、以不公開發(fā)布為例外”的制度。
“法的基本品性就是公開、透明，沒有公開、透明的東西就不能叫做‘法’。”姜明安說，這樣修訂可以提高黨內(nèi)法規(guī)的知曉率，進(jìn)而監(jiān)督相應(yīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治黨的民主性、先進(jìn)性。
引人關(guān)注的是，在這次修訂中，《制定條例》用專章對黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評估作出規(guī)定：
一是細(xì)化了備案制度，規(guī)定中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起３０日內(nèi)報送中央備案。正是配合這項(xiàng)制度，同步制定了《備案規(guī)定》。
二是增寫了清理制度，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)適時對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時作出廢止、失效或者予以修改等處理。據(jù)了解，中央正在全黨部署開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，這在黨的歷史上還是第一次。
三是確立了實(shí)施后評估制度，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估。
甄小英說，這些做法有利于強(qiáng)化對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，解決“紅頭文件”打架等問題；有利于摸清“底數(shù)”，加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；有利于督促黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。
