2016年總理政府工作報告對本年度要重點做好的八項工作做了具體安排，其中在第八項重點工作“加強政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”強調(diào)“推進審計全覆蓋”。如果說此前中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）只是對“審計全覆蓋”提出了基本的目標、原則與范圍，那么總理工作報告無疑是進一步強調(diào)了“審計全覆蓋”目標的推進落實?？梢?，實行審計全覆蓋，既是黨中央、國務(wù)院交給審計機關(guān)的一項重大任務(wù)，也是充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”作用的必然要求。《框架意見》對“審計全覆蓋”目標的實現(xiàn)路徑提出了原則性的意見，因此要有效推進“審計全覆蓋”這一重要任務(wù)，首先需要正確理解“審計全覆蓋”的內(nèi)涵。換言之，正確理解“審計全覆蓋”是充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”作用的必要前提。
“審計全覆蓋”首先是審計領(lǐng)域全覆蓋。《框架意見》提出要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋”。這意味著審計之手將延伸到此前未能觸及的領(lǐng)域，清掃審計盲區(qū)，填補審計空白點。審計署原副審計長董大勝曾指出，我國目前還沒有實現(xiàn)對國企審計監(jiān)督的全覆蓋，審計署受一些部門規(guī)章和要求的制約，只能對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員由中央直接管理的企業(yè)進行審計，而對于中央企業(yè)越來越龐大的境外投資卻基本上沒有進行審計。央企境外資產(chǎn)審計制度的缺失造成了國有資產(chǎn)大量流失，《中國經(jīng)濟周刊》（2015）曾梳理央企境外資產(chǎn)流失的標志性案件，損失金額令人震驚。境外資產(chǎn)的監(jiān)督真空也極易滋生腐敗，中石油腐敗窩案中落馬者也頻頻涉及海外資產(chǎn)流失；私人代持和小金庫甚至已成通行潛規(guī)。國家審計署審計長劉家義曾在《人民日報》（2015年12月09日12 版）撰文指出，“要服務(wù)開放發(fā)展，建立健全境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督制度，堅持境內(nèi)與境外審計一體化、同步化，實現(xiàn)對境外國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督，保障境外國有資產(chǎn)依法合規(guī)、安全可控、有效運營”。可見境外審計對于保護國有資產(chǎn)之關(guān)鍵。諸如此類的審計空白點都應(yīng)是審計全覆蓋的重點區(qū)域，審計之手只有伸得更遠更深，才能真正成為國家利益的“捍衛(wèi)者”、反腐敗的“利劍”和人民利益的“守護神”。
“審計全覆蓋”其次體現(xiàn)在審計內(nèi)容全覆蓋。長久以來，合規(guī)性審計一直是審計的主要內(nèi)容，重在揭露被審計單位的違法違規(guī)行為。然而，十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標后，審計作為推動完善國家治理的基石和重要保障，如果仍僅停留在合規(guī)性上，顯然已經(jīng)無法適應(yīng)這一要求，審計內(nèi)容有必要向績效審計和制度性審計延伸。
績效審計是當(dāng)代世界政府審計服務(wù)國家治理的重要業(yè)務(wù)類型。全面推行績效審計一直是我國審計署戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要內(nèi)容，績效審計不僅是制約權(quán)力的“剎車片”，還應(yīng)是改進政府績效的“發(fā)動機”。李克強總理在本次政府工作報告明確指出，要“建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府”，但政府資源消耗的經(jīng)濟性、管理的效率性和工作的效果究竟如何仍然是“迷霧重重”，如何實施真正意義上的績效審計仍是亟待解決的問題。十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為評價政府工作績效指明了方向，也就是說，政府績效審計應(yīng)當(dāng)重點審計政府工作是否符合五大發(fā)展理念，讓審計成為公共資金的“守護者”、經(jīng)濟運行的“安全員”和權(quán)力運行的“緊箍咒”。
制度性審計首先應(yīng)重視內(nèi)部控制制度審計，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。首先，以合規(guī)性審計為主的審計重在揭示存在的問題，卻沒有溯本求源尋找導(dǎo)致問題的原因，而體制障礙、機制扭曲、制度缺陷和管理漏洞往往是其問題產(chǎn)生的根源所在。不能從根源上整改問題也是造成“屢審屢犯”、“屢犯屢審”現(xiàn)象的重要原因。加強內(nèi)部控制制度審計正是要從問題的源頭查起，以治愈“屢審屢犯”、“屢犯屢審”這一“牛皮蘚”（李克強總理語）頑癥。其次，由于審計資源有限，無法實現(xiàn)對所有應(yīng)審計單位的全面審計，因此審計全覆蓋應(yīng)當(dāng)是“有重點的全覆蓋”。內(nèi)部控制制度是單位自身的免疫系統(tǒng)，是防范風(fēng)險的第一道屏障，內(nèi)部控制制度是否健全從根源上決定了被審計單位能否高效安全地運轉(zhuǎn)，由此可見加強內(nèi)部控制制度審計的重要性。再者，“審而不整”現(xiàn)象在被審計單位普遍存在，不重視審計結(jié)果的處理也是“屢審屢犯”的原因所在。內(nèi)部控制制度審計的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)制度缺陷，更重要的是根據(jù)審計結(jié)果來整改缺陷，被審計單位應(yīng)當(dāng)充分重視審計結(jié)果、追究責(zé)任、深入整改。只有“審改結(jié)合”才能倒逼被審計單位不斷優(yōu)化內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)內(nèi)部治理效果的良性循環(huán)。
“審計全覆蓋”最后還反映在審計全周期覆蓋。所謂審計全周期覆蓋是指審計工作要從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)Ρ粚徲媽ο蟮氖虑?、事中、事后各環(huán)節(jié)的全面治理。這是因為審計不僅僅需要發(fā)揮揭示問題的作用，還要發(fā)揮預(yù)防作用，只有防患于未然，才能降低甚至避免損失。譬如政策審計，政策落實效果與其制定、實施、執(zhí)行、評估、反饋與調(diào)整等諸多環(huán)節(jié)相關(guān)，僅在政策出臺之后采取事后監(jiān)督的審計方式可能無法準確及時地定位到問題的癥結(jié)所在，因此政策審計有必要向前延伸，國家審計參與政策制定過程，深入了解政策動機、對象、目標以針對性地配以審計方案，從而實現(xiàn)政策從產(chǎn)生到落地的全周期覆蓋，如此才能使審計成為保障政策落實的“督查員”。工程審計亦是如此，尤其是對重大工程項目，事后審計可能已經(jīng)錯失糾正問題的最佳時間，損失也多難以挽回，資源浪費不可避免。如果將審計覆蓋到工程項目從招標到建設(shè)完成的整個周期，則能及早發(fā)現(xiàn)問題、及時調(diào)整、防范風(fēng)險，保證工程項目高質(zhì)高效地完成。
審計全覆蓋是中國經(jīng)濟改革新常態(tài)、國家治理新高度下對審計工作提出的更高要求，同時也使審計工作迎來了更大的挑戰(zhàn)，要全面發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)的預(yù)防、揭示與抵御功能，就要準確把握“審計全覆蓋”的內(nèi)涵與實質(zhì)，唯有如此，才能促進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。 （池國華：南京審計大學(xué)審計科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師）
