1994年8月，第八屆人民代表大會常務委員會審議通過的《審計法》明確規(guī)定：“國務院和縣級以上各級人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。1995年7月，國務院根據(jù)《審計法》制定和頒布的《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定：“審計署應當按照全國人民代表大會常務委員會的安排，受國務院的委托，每年向全國人民代表大會常務委員會提出對上一年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。從此，聽取和審議國務院計劃預算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告（即審計機關的“兩個報告”）制度正式建立并實施。經(jīng)過20多年的實踐發(fā)展，“兩個報告”的內涵日益豐富，外延不斷拓展，特別是2003年實行審計結果公告制之后，“兩個報告”的社會影響不斷擴大，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用也不斷彰顯，成為國家治理中一項不可或缺的制度安排。
一、“兩個報告”突出國家審計中心工作，彰顯國家審計本質特征
國家審計的本質特征是什么？隨著國家審計實踐的快速發(fā)展，專家學者越來越關注這個問題。特別是經(jīng)歷了上個世紀末和本世紀初的“審計風暴”之后，這個問題已經(jīng)引起了社會各界的關注。審計監(jiān)督是憲法規(guī)定的一項重要監(jiān)督制度，是黨和國家監(jiān)督體系的組成部分，是依法監(jiān)督和制約權力的制度安排。監(jiān)督，是國家審計的本質屬性。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將審計監(jiān)督與“黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”等一并列入黨和國家制度建設的監(jiān)督體系，也印證了這一屬性定位?；谶@一認識，審計署制定了“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的工作方針，根據(jù)黨和國家在不同時期的工作重心，安排審計工作，落實審計任務。圍繞國家審計不同時期的中心工作，“兩個報告”從被審計業(yè)務活動分析入手，關注經(jīng)濟社會運行中共性問題、薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，關注政策層面、制度層面的深層次問題，并堅持預防和查處并重，著力推動反腐倡廉建設和體制制度創(chuàng)新，注重在更高層面發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。
二、“兩個報告”彰顯宏觀意識，突出服務于國家治理這一主導思想
國家審計的邊界在哪里？近年來，國家審計實踐快速發(fā)展，審計內容不斷延伸，審計范圍不斷拓展，起步于以“查錯糾弊”為主要目標的財政財務收支審計業(yè)務不斷被刷新和突破，2014年10月，國務院下發(fā)了《關于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號，以下簡稱“意見”），意見指出，審計機關要對對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。2012年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件（以下簡稱“框架意見”），框架意見要求：“到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制，更好發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用”。上述文件的發(fā)布，反映了黨和國家對我國國家審計的期望，也引發(fā)了學界、實務界對國家審計邊界的再思考。國家審計是國家治理體系的構成部分，是國家治理的基石和重要保障，在正確理解國家審計的本質之后，還需要區(qū)分審計本質與審計功能的不同，本質是一個事務或一個物質長時期不容易發(fā)生改變的屬性，但功能卻可以隨著時間的推移而發(fā)展和演變，近年來，審計署堅持在國家治理的層面上考慮和部署審計工作，審計功能不斷提升，因此，審計業(yè)務范疇的拓展和審計內容的延伸也就成為一種必然，圍繞國家治理的任務實施審計，符合國家審計本質要求，符合國際先進審計理念和實踐標準，因此，“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險審計”、“國家重大政策執(zhí)行與落實情況審計”等重大審計業(yè)務的而開展自然就成為國家審計之必然，在這樣的背景下，2015年6月28日，審計署第一次發(fā)布了“2015年5月穩(wěn)增長促改革調結構惠民生政策措施貫徹落實跟蹤審計結果”公告，從此，穩(wěn)增長審計和國家重大政策落實情況跟蹤審計結果報告成為近兩年的國家審計結果公告的重點，國家審計的宏觀性和治理功能凸顯。
三、“兩個報告”突出戰(zhàn)略與績效雙導向，注重績效審計和審計績效
早期，國家審計機關在開展審計工作時，常常將關注的重點放在被審計業(yè)務本身的真實性與合規(guī)性方面，審計建議也大多以整改、處理處罰為主，強調審計發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量、嚴重程度和處理結果，關心被審計業(yè)務自身的直接價值；忽視審計業(yè)務背后的共性問題、制度層面的問題以及審計業(yè)務績效問題。2002年，審計署下發(fā)了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃要求要積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益，隨著效益審計的開展，以經(jīng)濟性、效率性、效果性為主導的績效審計框架逐步建立，并在我國審計工作中大力推進，在此基礎上，戰(zhàn)略審計自然被納入到國家審計范疇，戰(zhàn)略和績效雙主導的管理審計業(yè)務蓬勃興起?；谶@一實踐背景，審計署在對被審計業(yè)務和被審計單位開展績效審計的同時，積極爭做績效管理的標桿，并從2011年起，每年發(fā)布《審計署績效報告》，迄今為止，《審計署績效報告》以連續(xù)發(fā)布了5年，這是“兩個報告”的補充和完善，審計署從審計主體的視角向社會各界公布自身的績效，接受全社會的監(jiān)督和評價，充分顯示了國家審計的自信、自省和自覺。
當前，國家進入“三期疊加”的“新常態(tài)”，新常態(tài)賦予國家審計新使命，國家審計未來發(fā)展也面臨諸多新問題和新挑戰(zhàn)，如何適應這一發(fā)展要求，需要國家審計機關不斷創(chuàng)新審計技術方法和審計組織方式，也要不斷豐富“兩個報告”的內涵和外延，“兩個報告”是國家審計的綜合總結和審計思路的提煉，我們需要不斷努力，提升審計勝任能力和管理水平，承擔起國家經(jīng)濟社會發(fā)展賦予審計人的新使命。（作者信息：南京審計大學博士、教授 聯(lián)系電話：13851753095 郵箱：13851753095@163.com）
