提升財政績效是審計監(jiān)督的關(guān)注重點
經(jīng)濟新常態(tài)大背景下，財政收入增速下降是確定性事件。從最近兩年的情況來看，財政收入增速僅為個位數(shù)的常態(tài)已經(jīng)確立；展望未來發(fā)展趨勢，增速下降為零乃至為負(fù)增長也有可能。而財政支出的壓力不減反增，老齡化趨勢下的社會福利支出、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財政支持政策等等，都需要充足的財力保障。收支矛盾日益加大的背景下，如何提升財政支出績效，如何依靠績效管理緩解收支矛盾，是中國財政中長期內(nèi)面臨的主要挑戰(zhàn)。2015年開始實施的修訂后《預(yù)算法》，已將“講求績效”確立為預(yù)算管理的五大原則之一。提升財政績效也是基于國家治理基礎(chǔ)和重要支柱定位，發(fā)揮財政促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。
國家審計是國家治理的基石和重要保障。以審計監(jiān)督回應(yīng)國家重大主題和挑戰(zhàn)，一直是國家審計要擔(dān)負(fù)的時代任務(wù)。近期，劉家義審計長代表國務(wù)院向全國人大常務(wù)會所做的審計工作報告，一個突出特點即是聚焦于“講求績效”。審計報告中以專題形式揭示當(dāng)前財政績效管理存在的若干問題，同時在多領(lǐng)域的專項審計中以績效為核心標(biāo)準(zhǔn)揭示相關(guān)問題。
事實上，以審計監(jiān)督促進(jìn)提升績效，是國家治理體系賦予審計機關(guān)的核心任務(wù)?！秾徲嫹ā返谝粭l在闡述立法目的時，即明確指出“為了加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”?！秾徲嫹ā返诙l則規(guī)定,審計機關(guān)對法定范圍內(nèi)的“財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益,依法進(jìn)行審計監(jiān)督”。這里的“效益”是從財政資金角度闡述，如果從政府功能和預(yù)算管理角度看就是績效。歷年審計報告所致力于反映的“反腐、改革、發(fā)展”三大主題，其核心目標(biāo)均是通過促進(jìn)體制機制的完善，提升公共部門的績效。在財政審計領(lǐng)域，近些年來高度關(guān)注的專項轉(zhuǎn)移支付整合問題、財政存量資金問題，是以審計監(jiān)督直接關(guān)注績效的具體體現(xiàn)。
當(dāng)前財政績效存在哪些問題？
從今年的審計工作報告中，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國財政績效存在的諸多問題，以及導(dǎo)致績效低下背后的體制機制原因。
在專題揭示中，審計工作報告主要指出四個方面的財政績效問題：關(guān)稅收入入庫不及時、授權(quán)支付的范圍不清晰、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢以及預(yù)算安排未考慮部門結(jié)轉(zhuǎn)。關(guān)稅收入入庫不及時，不僅僅是管理流程存在問題，更是表明這部分資金被不當(dāng)閑置。授權(quán)支付是國庫集中支付的一種有效形式，但缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)范圍不清晰則難以保證其管理績效，且授權(quán)支出存在費用高問題。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢以及部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金問題，是近些年財政審計一直關(guān)注的重點。審計監(jiān)督已經(jīng)推動了相關(guān)領(lǐng)域的制度改進(jìn)，但從現(xiàn)狀看還有待改進(jìn)，反映出背后體制機制問題的復(fù)雜程度。
在審計工作報告的其他部分，揭示出的問題也多以績效為審計評價標(biāo)準(zhǔn)。具體問題有如下幾點：
一是決算中未按照新《預(yù)算法》要求，報告“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”，表明預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作尚未抓到位。
二是地方債資金的使用管理上，績效有待提高。審計發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)發(fā)行地方新增或置換地方政府債券之后，所融資金未能有效及時利用，還是趴在賬上。背后的原因有置換債未能提前與金融機構(gòu)達(dá)成還款協(xié)議，財政需同時支付兩筆債務(wù)資金的利息。這表明，在地方政府債務(wù)管理制度大框架確立之后，還有諸多具體問題有待解決，如債券發(fā)行管理上財政部門與金融部門的協(xié)調(diào)，如何提升債務(wù)資金使用績效問題等，都還需進(jìn)一步優(yōu)化。
三是審計發(fā)現(xiàn)，預(yù)算安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還存在諸多問題，這直接影響財政資金的配置效率。審計工作報告指出：預(yù)算分配與項目確定、專項規(guī)劃、制度規(guī)定等協(xié)調(diào)不夠；幾本預(yù)算之間也缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致多頭安排資金。例如，一些中央專項資金分配給地方，但地方并沒有提前確定好對應(yīng)的項目，導(dǎo)致資金閑置。如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等財政支持項目上，依據(jù)的專項規(guī)劃有四個，且規(guī)劃目標(biāo)不一致，導(dǎo)致財政資金安排難以確定適用何種標(biāo)準(zhǔn)，績效難以保證。類似問題在以往年份的審計工作報告中都有所反映，今年則主要是從體制機制角度反映問題的成因。
四是一些領(lǐng)域制度規(guī)則需要加快完善，突出體現(xiàn)在歷年審計報告高度強調(diào)的專項資金統(tǒng)籌整合問題。近些年來，財政部門等已經(jīng)出臺諸多專項轉(zhuǎn)移支付整合及管理辦法，但審計發(fā)現(xiàn)實質(zhì)進(jìn)展不大，主要體現(xiàn)在基層政府難以落實。由于資金統(tǒng)籌整合不到位，導(dǎo)致一些重點支持領(lǐng)域的資金缺口大，而同時國庫內(nèi)還有大量資金趴在賬上。
五是近些年力推的政府投資基金，其支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用發(fā)揮不充分，基金籌集資金規(guī)模較為龐大，但從實體經(jīng)濟效果上看啟動項目不多，大量基金未動用，未能有效拉動社會資本。審計報告也指出這背后的體制機制原因：如設(shè)立政府投資基金時統(tǒng)籌不夠，依然有“碎片化”問題，導(dǎo)致企業(yè)多頭申請現(xiàn)象依然存在；相關(guān)配套政策尚未到位，對所投項目要求較高；部分基金投向偏離政策目標(biāo)，影響資金安全。
以“講求績效”為重點改進(jìn)各項財政工作
從審計工作報告揭示出的問題及背后的體制機制原因來看，提升財政績效是與國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程密切相關(guān)的系統(tǒng)工程。無論是相關(guān)制度規(guī)定的修改，還是相關(guān)管理流程的改進(jìn)，都不是單一環(huán)節(jié)就能解決問題，而是要集合社會各方面的力量聚焦于此。審計工作報告提出了相關(guān)審計建議，如強化問責(zé)與公開，健全整改機制；加快推進(jìn)改革，保障重大改革措施落地，清理修訂相關(guān)制度規(guī)定；優(yōu)化財政資源的配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盤活存量、用好增量；緩解收支矛盾、防范財政風(fēng)險等。落實這些建議，是審計監(jiān)督推動各級政府由表及里“講求績效”的具體要求。
提升財政績效，應(yīng)由各級政府和部門擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。在財政管理實踐中，我國近些年來一直在大力推行“預(yù)算績效管理”制度。審計監(jiān)督應(yīng)對此持續(xù)關(guān)注，久久為功。除此之外，落實相關(guān)法律規(guī)定，加強人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督同樣是不可缺少的力量。
新《預(yù)算法》將“講求績效”確定為預(yù)算管理的五大原則之一，同時明確了預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)推進(jìn)預(yù)算績效管理的法律規(guī)定。在第32條有關(guān)預(yù)算編制總體要求部分，提出要參考上一年“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”編制預(yù)算；各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照“績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定”，編制本部門、本單位預(yù)算草案。在第49條，明確各級人大對預(yù)算執(zhí)行情況審查時，應(yīng)包含“對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”。第57明確提出“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”。第79條關(guān)于人大對決算草案的審查規(guī)定中，明確要求對“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”進(jìn)行審查。落實新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，是以“講求績效”為重點改進(jìn)財政管理工作的重要抓手。將相關(guān)重點支出績效評價結(jié)果公開透明，發(fā)動社會各方面力量共同推動，是提升財政績效的有力保障。（汪德華 劉琳）
