國家審計是國家治理的基石和保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（以下簡稱《審計意見》）的頒布與實施，標志著中國在建設(shè)一支現(xiàn)代化審計力量以更好地守護公共利益、促進國家善治方面，又向前邁出了堅實的一步，?！秾徲嬕庖姟芬允芡胸?zé)任為主線的四大亮點是：強化審計機關(guān)權(quán)威與地位，強調(diào)審計的決策保障功能，審計監(jiān)督延伸至整改問責(zé)，確立專業(yè)化審計。
在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民的意愿使用，并致力產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。為約束和引導(dǎo)政府（部門與官員）對人民的受托責(zé)任——涵蓋公共資源管理的合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任，一個強大有效的審計機關(guān)和審計制度絕對不可或缺并且極端重要。經(jīng)過多年的不懈努力，中國在這兩個方面都取得了顯著進步。但由于各種原因，無論與國際先進水平相比，還是與應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的客觀要求相比，差距依然很大。
在過去20年中，若以公共支出規(guī)模測量，中國五級政府作為一個整體，已快速完成了由貧困政府向富裕政府的歷史性轉(zhuǎn)變。按照2014年政府預(yù)算報告公布的四本預(yù)算的支出總額測量，目前公共支出占GDP的比率高達45%，為世界各國所罕見。這些公共支出連同龐大的非財政公共資源——包括國有企業(yè)、黨政機關(guān)辦公資產(chǎn)、國有自然資源和其他公共資產(chǎn)，為國家治理奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共資源能否得到妥善管理，特別是與其緊密相連的國家重大決策部署與有關(guān)政府措施的貫徹落實，不僅攸關(guān)全體人民的核心利益，也攸關(guān)執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力，并在很大程度上決定了國家治理的性質(zhì)和結(jié)果——劣治還是善治（good governance）。正是主要通過約束和引導(dǎo)政府對人民的受托責(zé)任，審計得以在守護公共利益和促進國家善治中，扮演獨特而關(guān)鍵的角色，發(fā)揮至關(guān)緊要的作用。受托責(zé)任（accountability）以及支持受托責(zé)任的透明度機制和其他機制，也是現(xiàn)代國家審計的靈魂和基石。
保障受托責(zé)任機制有效性最重要的前提條件之一，就是打造強大的、權(quán)威性的、有足夠能力依法履行審計職責(zé)的審計機關(guān)。這也意味著所有被審計對象，包括各級黨政機關(guān)、部門和公共官員，切實負有配合、協(xié)助和支持審計機關(guān)依法開展工作之法定義務(wù)和責(zé)任。任何妨礙或抵觸之舉都將削弱審計的職責(zé)與質(zhì)量，并可能觸犯相關(guān)法律與法規(guī)。在實踐中，此類現(xiàn)象屢見不鮮?！秾徲嬕庖姟窞榇饲逦缍吮粚徲媽ο蟮娜愗?zé)任：（1）依法接受審計監(jiān)督，（2）提供完整準確真實的電子數(shù)據(jù)，（3）積極協(xié)助審計工作。審計工作機制的這些改進，可望為掃除被審計單位的不當作為鋪平道路，長久以來審計“進門難、看賬難、取證難”的局面也可能得到明顯改觀。
為強化審計機關(guān)的地位、權(quán)威性和獨立性，《審計意見》還就組織領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費保障機制，作了四項重大規(guī)定：（1）地方各級政府主要負責(zé)人要依法直接領(lǐng)導(dǎo)本級審計機關(guān)并定期聽取審計工作匯報，（2）把審計結(jié)果作為相關(guān)決策的重要依據(jù)，（3）審計機關(guān)依法開展工作——包括向社會公告審計結(jié)果——不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，（4）在年度財政預(yù)算中切實保障本級審計機關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費。強化審計機關(guān)的權(quán)威和地位，可謂《審計意見》的第一大亮點。
受托責(zé)任的核心成分是決策責(zé)任——包括國家重大決策部署落實的責(zé)任。發(fā)揮中國基本政治制度和社會主義制度的優(yōu)越性，均要求集中財力辦大事，促進政令暢通因而比其他任何國家都更重要，否則，國家治理能力很容易落空，在改革進入“深水區(qū)”的環(huán)境下尤其如此。多年來，主要由于部門利益、地方利益與國家利益間的潛在沖突，“議而難決、決而難行、行而難破”式的政策梗阻和執(zhí)行力問題，嚴重制約了國家治理能力，也延遲了拓展改革開放廣度與深度的進程。為此，《審計意見》從政策措施貫徹落實、公共資金安全高效、國家經(jīng)濟安全、民生與生態(tài)文明、深化改革這五個方面，強調(diào)了審計對促進重大決策落實的保障作用。這是第二大亮點。
受托責(zé)任的有效性高度依賴于問責(zé)制的有效性。與西方國家“以權(quán)力制約權(quán)力”的政治理念不同，中國的政治理念和政治體制立基于以責(zé)任制約權(quán)力——把權(quán)力關(guān)進“問責(zé)制的籠子”。在這方面，審計主要通過監(jiān)督問責(zé)制的運作發(fā)揮作用。為此，《審計意見》明確提出審計要為建設(shè)“廉潔政府、儉樸政府、法治政府”提供有力支持，強化審計在依法行政、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)（經(jīng)濟責(zé)任審計）和整改問責(zé)方面的監(jiān)督作用。國家審計的功能和作用雖然是多方面的，但其精華集中體現(xiàn)在審計報告中的審計建議部分。審計署向社會披露的審計報告中揭示的問題之普遍與嚴重，曾一度刮起“審計風(fēng)暴”，但近年有衰弱之勢，究其根本原因，或可追溯至“見怪之怪”之社會心態(tài)。這種心態(tài)之形成，與審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實嚴重滯后密不可分。長此以往，后果不堪設(shè)想。鑒于此，《審計意見》將審計監(jiān)督延伸至整改落實之監(jiān)督，規(guī)定“審計機關(guān)要建立整改檢查跟蹤機制”，“把審計結(jié)果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據(jù)”，“被審計單位主要負責(zé)人作為整改第一責(zé)任人”，以及整改意見須書面告知和向社會公開，顯示審計監(jiān)督的范圍和力度將得到前所未有的系統(tǒng)強化。
受托責(zé)任也依賴于專業(yè)化的審計模式。隨著政府在經(jīng)濟社會生活中的規(guī)模和作用不斷擴大，審計工作也變得越來越復(fù)雜化和專業(yè)化。“人海戰(zhàn)術(shù)”的四處出擊越來越不能適應(yīng)新的形勢。中國的審計改革必須走專業(yè)化審計的道路。專業(yè)化審計模式至少有三個構(gòu)成要素：（1）素質(zhì)（專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗和組織能力）過硬的審計隊伍，（2）現(xiàn)代化的審計數(shù)據(jù)（信息化）系統(tǒng)，（3）對社會審計資源的充分利用?！秾徲嬕庖姟逢P(guān)于提升審計能力的規(guī)定，包括審計人員職業(yè)保障制度、專業(yè)技術(shù)資格制度、教育培訓(xùn)體系、向社會購買審計服務(wù)、構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及運用大數(shù)據(jù)技術(shù)的規(guī)定，無不體現(xiàn)了專業(yè)化審計模式的內(nèi)在要素。
（作者系中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、教授）
