2015年的審計報告公告了各界廣泛關(guān)注的土地審計結(jié)果，揭示了土地出讓收支管理中存在的一些突出問題。這些問題，也印證了之前一些專家和媒體的揣測。對于土地出讓收支，我們應(yīng)當(dāng)歷史地、客觀地加以看待。
我國政府一直致力于規(guī)范土地出讓收支的管理。自上世紀(jì)90年代開始的費改稅，其焦點就放到了治理亂收費上。土地出讓收支的違規(guī)管理問題，其實也納入其中。但是，地方亂收費得到有效控制后，習(xí)慣了自由支配財政收入的地方政府又開始把土地出讓作為尋求新的收入來源的途徑。當(dāng)然，過去幾十年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展特別是房地產(chǎn)的快速發(fā)展，致使土地出讓收入規(guī)模增長迅速也為地方政府提供了可能性。當(dāng)年稅費改革目標(biāo)是為了解決政府收支行為的非規(guī)范化，今天，審計署對土地出讓收支的審計和整改，其最終目標(biāo)也是放在了規(guī)范政府收支行為上。
規(guī)范土地出讓收支應(yīng)依法進(jìn)行，但新修訂的《預(yù)算法》中最大遺憾是沒有從根本上解決政府性基金問題。作為基金預(yù)算的大頭——土地出讓收入與支出范圍沒有在新《預(yù)算法》中列明，政府性基金收支仍然處于模糊地帶。由于對于政府性基金預(yù)算的管理標(biāo)準(zhǔn)大大低于一般公共預(yù)算，土地出讓收支名義上是公共資金，事實上并沒有納入公共資金管理軌道，其公共性質(zhì)并未充分體現(xiàn)出來?，F(xiàn)在審計的作用已不限于原來審計的職能，審計和整改都要以推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和推進(jìn)依法治國為根本出發(fā)點。審計在很大程度上已演變成為改革的督導(dǎo)員、督察隊。改革的進(jìn)程，宏觀調(diào)控的進(jìn)程在很大程度上是依賴于審計的推動。
財稅體制改革的總體方案是迄今為止第一個也是唯一個中央部署的總體方案，所以財稅改革進(jìn)程的狀況決定著全面深化改革進(jìn)程的狀況，它的成敗非常關(guān)鍵。但從過去一年全面深化改革推進(jìn)的情況看，它與公眾原來的預(yù)期是存有一定距離的。比如，新《預(yù)算法》雖然正式實施了，但具體層面的內(nèi)容還不很成型。特別是新《預(yù)算法》留下了類入政府性基金收支管理不到位那樣的缺憾。
希望借助這次審計，能把土地出讓收支的規(guī)范化管理作為推進(jìn)財稅體制改革的一個突破口。若能比照一般公共預(yù)算的管理標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)土地出讓收支預(yù)算管理改革，那對于推進(jìn)依法治國將是一個不小的貢獻(xiàn)。所以，不妨將審計放到從土地出讓收支的規(guī)范化管理來推動政府性基金預(yù)算的公共化進(jìn)程的維度，來看待這次土地審計的積極意義。如果說，我們能把這次土地有關(guān)審計狀況作用盡可能發(fā)揮好，把這方面的信息用好用足的話，它所產(chǎn)生的對于改革、對于發(fā)展的推動作用將是巨大的、不可估量的。（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇教授）
