最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件。這是我國審計發(fā)展史上重要的里程碑，也是我國首次從國家治理高度對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)做出的總體部署和安排。
我國現(xiàn)行的審計制度是20世紀(jì)80年代初建立的，其中包括地方各級審計機(jī)關(guān)實行地方政府和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的審計體制。經(jīng)過30多年的實踐，各級審計機(jī)關(guān)在地方政府和上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，在保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行審計體制已不適應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境，亟待進(jìn)行改革。
黨的十八屆四中全會部署了“完善審計制度，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理”的改革任務(wù)。最近，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》的配套文件：《關(guān)于省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點方案》，明確提出了對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理進(jìn)行改革。該試點方案，具有現(xiàn)實性、針對性、合理性和可行性。
一、省以下地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷
目前，我國省以下地方審計機(jī)關(guān)實行的是地方政府和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷。
1．難以保障省以下地方審計機(jī)關(guān)的獨立性。獨立性是審計的靈魂，我國憲法和審計法規(guī)賦予省以下地方審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。而在現(xiàn)行的省以下地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、人員編制、職務(wù)升遷等，都主要受制于地方政府；地方審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費來源、人員工資福利、獎懲，都主要由地方政府決定。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制下，地方審計機(jī)關(guān)在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)就成為一句空話。獨立性的失，使地方審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督缺乏公正性，審計的執(zhí)行力和公信力受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
2．難以處理好國家利益與地方利益的關(guān)系。從長遠(yuǎn)和整體利益看，國家利益與地方利益是一致的，但是兩者利益也存在矛盾。地方政府在履行職責(zé)時會優(yōu)先考慮地方利益，并以保護(hù)這種利益為己任?，F(xiàn)行省以下地方審計機(jī)關(guān)置于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，當(dāng)審計中發(fā)現(xiàn)地方利益與國家利益存在沖突時，必然會服從地方利益，執(zhí)行地方政府的政策，難以依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。
3．難以實現(xiàn)審計工作的規(guī)范化和科學(xué)化。省以下地方審計機(jī)關(guān)依法履行審計監(jiān)督的職能時，必須依據(jù)審計法規(guī)開展工作?，F(xiàn)行省以下地方審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計機(jī)關(guān)按照法定程序制定的審計計劃和具體執(zhí)行審計的過程中，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)往往超越審計監(jiān)督的范圍和權(quán)限，給地方審計機(jī)關(guān)交辦一些與審計工作不著邊際的業(yè)務(wù)，審計監(jiān)督難以實現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化。
4．難以適應(yīng)審計工作不斷發(fā)展的客觀需要。我國審計工作經(jīng)過30多年的發(fā)展，審計對象不斷擴(kuò)大、審計內(nèi)容日益豐富，審計環(huán)境發(fā)生了巨大變化。這些變化要求省以下地方審計機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)新發(fā)展和新要求。如開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計人員要對地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督和評價。在現(xiàn)行省以下地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，這些任務(wù)就難以完成。
二、省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革的意義
對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理進(jìn)行改革，從本質(zhì)上講，就是在現(xiàn)行的省以下地方審計機(jī)關(guān)雙重管理體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對省以下地方審計機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在審計長期規(guī)劃、年度計劃、項目實施、結(jié)果報告、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障等方面實行統(tǒng)一管理，整合審計監(jiān)督資源，形成全國審計“一盤棋”的體制。這次改革，對進(jìn)一步完善現(xiàn)行審計體制具有重要意義。
1．為依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)提供制度保障。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，核心是保障地方審計機(jī)關(guān)依法獨立行駛審計監(jiān)督權(quán)，從地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機(jī)構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計項目計劃統(tǒng)籌管理、審計執(zhí)法責(zé)任、審計信息化等方面，均由省級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于省以下地方審計機(jī)關(guān)聚焦主業(yè)，減少受地方政府制約，排除對審計工作的各種干擾和掣肘，實事求是地披露相關(guān)問題，客觀公正地提出整改措施。
2．為統(tǒng)籌審計力量做好重點工作提供資源保障。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，有利于加強(qiáng)審計項目統(tǒng)籌，確定重點審計領(lǐng)域，編制中長期審計規(guī)劃和年度計劃，保證在一定周期內(nèi)實現(xiàn)審計全覆蓋；有利于上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)籌本地區(qū)審計資源，集中力量做好重點審計項目，避免重復(fù)審計，堵塞審計監(jiān)督漏洞；有利于建立審計成果和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)地方各級審計機(jī)關(guān)、不同審計項目之間的溝通交流，實現(xiàn)審計成果和信息的及時共享。
3．為加強(qiáng)地方審計干部隊伍建設(shè)提供組織保障。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，有利于加強(qiáng)地方審計機(jī)關(guān)干部隊伍能力素質(zhì)提升，便于把住審計人員“入門”關(guān)；有利于強(qiáng)化審計人員的繼續(xù)教育，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)勝任能力；有利于從嚴(yán)管理地方審計干部隊伍，打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的地方審計干部隊伍；有利于加強(qiáng)審計隊伍思想和作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化理論武裝，堅定理想信念，提高審計人員的依法審計能力。
4．為加強(qiáng)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供政策保障。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，將有效改變地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主要由地方政府任免的現(xiàn)狀，上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)將得到加強(qiáng)，并強(qiáng)化對地方審計機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、績效考核、職務(wù)升降等組織領(lǐng)導(dǎo)；在審計計劃、項目實施、審計報告、質(zhì)量檢查、經(jīng)費保障、審計成果和信息共享等方面實行統(tǒng)一管理，將進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。
三、省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革需統(tǒng)籌的工作
正確把握省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革的目標(biāo)和要求，是設(shè)計并實施省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點方案的前提。為此，需要統(tǒng)籌和處理好以下相關(guān)工作和問題。
1．正確認(rèn)識省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革與憲法和法律規(guī)定的關(guān)系。我國現(xiàn)行省以下地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是根據(jù)《中華人民共和國憲法》建立的，隨后頒布的《中華人民共和國審計法》進(jìn)一步明確了審計機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限?？梢哉f，對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理實行統(tǒng)一管理與憲法和審計法規(guī)定的地方審計機(jī)由本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)的精神并無矛盾之處。省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理無論怎樣改革，都是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行的改革，省以下地方審計機(jī)關(guān)圍繞各級地方黨委、政府中心工作開展審計工作的方針沒有變，只是在保障地方審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的政策措施、保障機(jī)制、工作制度、運(yùn)轉(zhuǎn)方式等方面做一些調(diào)整和優(yōu)化。
2．處理好省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革與各級地方人大之間的關(guān)系。在現(xiàn)行地方審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方審計機(jī)關(guān)要定期向地方人大報告審計工作，接受地方人大的監(jiān)督。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，更加有利于保障地方人大對審計工作的監(jiān)督。實行省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理后，地方審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題線索，要及時向上級審計機(jī)關(guān)和本級地方黨委、政府報告；地方審計機(jī)關(guān)的審計工作報告，在聽取本級地方政府行政首長意見并報經(jīng)上級審計機(jī)關(guān)審定后，按規(guī)定程序向本級人民代表大會報告，保障人大的知情權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能更好發(fā)揮人大對審計工作的監(jiān)督作用。
3．統(tǒng)籌好省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革與服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。長期以來，各級地方審計機(jī)關(guān)在本級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，緊密圍繞當(dāng)?shù)刂行墓ぷ?，積極開展審計工作，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，地方審計機(jī)關(guān)將繼續(xù)發(fā)揮審計工作更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，除了參加上級審議機(jī)關(guān)統(tǒng)籌的審計項目外，還要結(jié)合當(dāng)?shù)刂行墓ぷ?，提出本年度審計項目計劃，?jīng)批準(zhǔn)后實施。上級審計機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際，統(tǒng)籌組織審計力量，開展本地區(qū)的重大項目審計，服務(wù)于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
4．協(xié)調(diào)好省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物的統(tǒng)一管理與自主管理的辯證關(guān)系。對省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物實行統(tǒng)一管理，強(qiáng)化了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，但這并不意味著上級審計機(jī)關(guān)直接安排下級審計機(jī)關(guān)的所有審計工作。上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)籌省級范圍內(nèi)的審計資源，積極推進(jìn)重點項目審計；省以下地方審計機(jī)關(guān)要主動接受上級審計機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理，同時也要注重本地實際和特點，在完成統(tǒng)籌審計項目的情況下，發(fā)揮地方審計機(jī)關(guān)的自主性和創(chuàng)造性，結(jié)合本地實際開展一些自選審計項目，對本地重點資金、重點項目等實施審計，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展保駕護(hù)航。（秦榮生）
