時(shí)間跨度長(zhǎng)——2008年至2013年；
空間跨度大——涉及29個(gè)省份；
問題金額和涉及土地面積大——動(dòng)輒數(shù)千億元、數(shù)十萬公頃。
28日公布的全國土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)結(jié)果，可以說是對(duì)我國土地家底的一次“全體檢”。
好的體檢單就要看問題
“2015年的審計(jì)報(bào)告公告了各界廣泛關(guān)注的土地審計(jì)結(jié)果，揭示了土地出讓收支管理中存在的一些突出問題，這些問題也印證了之前一些專家的揣測(cè)和媒體的報(bào)道。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇說。
去年8月27日，新華社“新華視點(diǎn)”欄目在《13年增長(zhǎng)超30倍，具體開支竟是“糊涂賬”？——追問近20萬億元土地出讓金去哪兒了》一文中曾提出，部分地區(qū)土地出讓金占據(jù)地方財(cái)政“半壁江山”，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。分散在國土、財(cái)政等部門的土地出讓金收支管理大多“封閉運(yùn)行”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。
社會(huì)十分關(guān)注此次土地審計(jì)，不僅因?yàn)闀r(shí)空跨度空前，而且審計(jì)署投入力量也是空前的。全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)2．4萬多名審計(jì)人員，重點(diǎn)對(duì)29個(gè)省本級(jí)、200個(gè)市本級(jí)和709個(gè)縣的土地出讓收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行了審計(jì)，重點(diǎn)抽查了11．81萬宗土地、1萬多個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，同時(shí)利用有關(guān)部門的地理信息數(shù)據(jù)，分析了耕地管理情況，工作量相當(dāng)大。同時(shí)由于土地領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)、政策規(guī)定變化較多，一些問題涉及利益鏈條長(zhǎng)、利益關(guān)系復(fù)雜，都增加了審計(jì)難度。
社會(huì)上揣測(cè)，此次“體檢單”不會(huì)好看，這正是體檢的主要目的。單以“千億元”為單位，體現(xiàn)問題的數(shù)據(jù)就有一大摞：土地出讓收入少征3600多億元，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1400多億元；支出中違規(guī)用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對(duì)外出借、修建樓堂館所等7800多億元；一些地方土地出讓收支核算不夠規(guī)范，有8300多億元滯留在財(cái)政專戶或直接坐支；有的地方為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減免或返還土地出讓收入7200多億元……
體檢就是為發(fā)現(xiàn)問題。發(fā)現(xiàn)問題是體檢的目標(biāo)。“審計(jì)很大程度上已演變成為改革的督導(dǎo)、督察作用。”高培勇說，如果說我們能把這次土地有關(guān)審計(jì)狀況作用盡可能發(fā)揮好，把這方面的信息用好用足的話，它所產(chǎn)生的對(duì)于改革、對(duì)于發(fā)展推動(dòng)作用將是不可估量的。
既要管腐敗又要管“亂來”
“此次審計(jì)一手抓查處土地領(lǐng)域的重大違法違紀(jì)問題，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。一手抓促進(jìn)提高土地資源和資金使用績(jī)效，促進(jìn)土地領(lǐng)域深化改革和國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。”中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平教授說。
土地領(lǐng)域腐敗嚴(yán)重，這一點(diǎn)大家注意較多；但土地問題管理混亂、浪費(fèi)嚴(yán)重，管理績(jī)效低下，也非要有效治理不可。此次審計(jì)過程中，對(duì)于侵害人民群眾利益、官商勾結(jié)、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當(dāng)利益的問題，堅(jiān)決予以查處，絕不姑息。目前已經(jīng)移送有關(guān)地方以及紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)等重大違法違紀(jì)問題397件，有關(guān)地方和部門正在組織查處。而對(duì)一些地區(qū)自行規(guī)劃建設(shè)城市新區(qū)，有的地方違規(guī)審批設(shè)立開發(fā)區(qū)；一些地方政府持有的建設(shè)用地和用地單位閑置規(guī)模較大等，也不放過。
“審計(jì)中所揭示的問題大多是多年累積形成的。既有法律法規(guī)和政策制度不健全的原因，也有管理不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不科學(xué)、法治意識(shí)淡薄等原因。需要圍繞依法有序有效利用土地，通過深化改革、健全制度、強(qiáng)化監(jiān)督，逐步加以解決。”葉劍平說，隨著改革全面深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，通過完善監(jiān)督管理，健全制度機(jī)制，加快土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，土地領(lǐng)域存在的相關(guān)問題會(huì)得到較好的解決，土地資源管理工作質(zhì)量和水平會(huì)邁上一個(gè)新的臺(tái)階。
據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，審計(jì)指出問題后，各地盤活閑置土地2．55萬公頃、閑置資金2643億元，糾正違法用地2．4萬起，處理2500多人，制定完善制度2800多項(xiàng)。
既要審資金更要審資源
“以前都知道土地出讓收支和管理中存在一些問題，但通過審計(jì)反映的問題，會(huì)對(duì)我們下一步的土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度的改革，提供一些重要的數(shù)據(jù)支撐，對(duì)推進(jìn)土地制度改革，促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康有序發(fā)展具有積極的意義。”中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說。
土地是資產(chǎn)，但更是資源。土地被稱為“財(cái)富之母”，是各種基本生產(chǎn)要素的載體，也是最基礎(chǔ)、最重要的生產(chǎn)要素。同時(shí)土地也是一切陸地資源的載體，是生態(tài)環(huán)境之本。加強(qiáng)土地資源管理，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用，對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)無疑具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。
審計(jì)結(jié)果顯示，至2013年底，抽查的709個(gè)縣中有67個(gè)縣的基本農(nóng)田面積低于考核目標(biāo)7．25萬公頃（低3％），劃定基本農(nóng)田中有非耕地141．76萬公頃（占4％）。
“土地整治問題主要集中在兩個(gè)方面，一是資金管理方面的問題，土地整治資金被擠占挪用109．46億元；二是項(xiàng)目管理方面的問題，1萬多個(gè)土地整治項(xiàng)目中，虛增耕地、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的分別占10％和33％。”中國土地勘測(cè)規(guī)劃院耕地保護(hù)和用地審批方面的專家唐健說，土地整治項(xiàng)目是中央財(cái)政投資的重點(diǎn)公共項(xiàng)目之一，更涉及耕地占補(bǔ)平衡。這一領(lǐng)域項(xiàng)目管理“運(yùn)動(dòng)員和裁判員不分”“重申報(bào)、輕實(shí)施”，檢查驗(yàn)收走過場(chǎng)等不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。
“從審計(jì)情況看，基本農(nóng)田保護(hù)還未落實(shí)到位，土地整治項(xiàng)目問題較為嚴(yán)重。”黨國英說，應(yīng)研究在全國建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度。“要有一個(gè)明確的土地規(guī)劃管理體制改革方向，重點(diǎn)抓好農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。”
