《中國新聞周刊》記者｜霍思伊
本文首發(fā)于2016年10月3日總第775期《中國新聞周刊》
2016年8月28日，民政部向社會公布十八屆中央第九輪巡視整改情況。其中，18省份彩票公益金被套取、挪用的整改情況尤其引人關注。
通報稱，2012年至2014年10月，部分?。ㄊ校┩ㄟ^編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取、擠占挪用、違規(guī)改變福利彩票公益性用途資金。對此，民政部督促接受專項審計的18個?。ㄊ校╅_展專項審計整改“回頭看”。目前，問題資金整改率已達97.2％。對涉及虛報套取、擠占挪用資金尚未整改到位的個別問題，再通過法律途徑等手段確保整改到位。
事實上，就在一年前的2015年6月25日，國家審計署發(fā)布了中國建國以來首次對彩票行業(yè)資金狀況的大規(guī)模審計報告。此次審計涉及18個省，228個省市級彩票銷售機構，以及4965個彩票公益金資助項目。共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02％。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73％。
其中，在彩票公益金的使用方面，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元。有23個彩票公益金資助項目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。
審計報告公布后，社會各界一片嘩然。
2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務院關于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。在本次會議上，全國人大常委會委員、財經(jīng)委員會副主任尹中卿針對審計報告中存在的彩票資金管理不嚴格、公益金頻遭挪用等問題表達了抗議。
“對這些問題，全國人大常委會委員在審議中都表示很憤怒，社會公眾特別是廣大彩民也非常關注。”尹中卿認為，彩票實際上是由國家出面組織的公募、公益基金，不僅涉及社會大眾的切身利益，更影響各級政府的形象和公信力。
彩票公益金頻遭挪用
彩票公益金是政府非稅收入形式之一，指按照國家規(guī)定發(fā)行彩票取得銷售收入扣除返獎獎金、發(fā)行經(jīng)費后的凈收入，專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)的資金，不用于平衡財政一般預算，逾期未兌獎的獎金納入彩票公益金。
根據(jù)國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之間按50:50的比例分配。中央集中彩票公益金在全國社會保障基金、中央專項彩票公益金、民政部和體育總局之間分別按60％、30％、5％和5％的比例分配。地方留成彩票公益金，由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。
近年來，彩票公益金被挪用的新聞頻頻登上頭條。
2015年，陜西省民政廳被發(fā)現(xiàn)違反福利彩票公益金?？顚Ｓ靡?guī)定，2006年至2011年間變相挪用彩票公益金6000萬元，將救災中心大樓先后向兩家公司出租用于酒店經(jīng)營，占項目總面積近一半。
2013年，山東省審計報告顯示，山東體彩公益金管理使用上存在不規(guī)范現(xiàn)象，山東省及下屬8個市、62個縣體育部門將應用于資助開展全民健身活動、整修和增建體育設施的體彩公益金3447.28萬元人民幣，用于辦公經(jīng)費、辦公樓維修及車輛購置等。
2009年，上海市用于場館改造公益金共計1643萬元，但有543萬元用在場館辦公房改造及場館出租房屋的修繕、辦公設備購置等方面，超范圍使用。
2003年，財政部門派出的檢查組發(fā)現(xiàn)，烏魯木齊市民政局從1998年開始，打著修建“軍供大廈老年公寓”的名義，向市財政局申請下?lián)芄娼?，資金撥到市募委辦的賬戶后，該辦根據(jù)市民政局指示，將資金全部轉給了市民政局的下屬單位軍供大廈，用于賓館的基本建設支出，賓館建成后，主要用于對外經(jīng)營。4年時間共向軍供大廈提供工程建設資金1197.5萬元，其中1998年380萬元，1999年27.5萬元，2000年560萬元，2001年230萬元。
考察歷年來違規(guī)使用公益金的現(xiàn)象可知，公益金被挪用的方式分為直接挪用和間接挪用兩種。直接挪用表現(xiàn)為直接將公益金作為他用，如建樓、購車、支付員工出國旅游費用、補償拆遷、租房、公務接待、發(fā)工資，支付互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售傭金，甚至直接將公益金撥給地方企業(yè)，如溫州市財政局將彩票公益金1億元用于增加溫州農(nóng)業(yè)發(fā)展投資集團等企業(yè)的實收資本。
間接挪用則表現(xiàn)為私自改變公益金支持項目的公益性用途，轉為商業(yè)經(jīng)營。如揚州市社會福利中心以解決“三無”孤老、低收入老人以及失能半失能老人的養(yǎng)老問題為名義實施的改擴建工程，使用彩票公益金2662.49萬元，實際被改擴建成面向中高端老年客戶群的老年公寓。
而在公益金違規(guī)使用上，不僅存在沒有將公益性項目落實的情況，還存在申報初期就通過虛假申報套取公益金的現(xiàn)象。2015年的審計報告顯示，山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個省、市的幾十個地方行政部門，均以不符合條件的申報資料，獲取“示范性綜合實踐基地項目”中央公益金各3000萬元，共涉及17個項目，共計5.1億元。
在2015年底的十二屆全國人大常委會第十八次會議上，面對人大代表和廣大彩民的憤怒和質疑，國家體育總局局長劉鵬承認，一方面，有的制度執(zhí)行得不好；另外一方面，監(jiān)管制度確實比較薄弱。
監(jiān)管漏洞
中國現(xiàn)有的彩票管理架構，由2009年出臺的《彩票管理條例》確定。國務院負責彩票發(fā)行審批。財政部門作為監(jiān)管單位，主要負責彩票政策制定及彩票市場監(jiān)管。彩票的主管單位是民政部門和體育部門，分別負責福利彩票、體育彩票的管理和銷售工作。其中，彩票的具體銷售工作分別由民政部門下屬的福利彩票中心和體育部門下屬的體育彩票中心負責。
根據(jù)現(xiàn)行的《彩票公益金管理辦法》，公益金在財政上采取收支兩條線的管理模式，納入政府性基金預算管理，?？顚Ｓ?，結余結轉下年繼續(xù)使用。所有公益金項目的使用，均需由民政部門和體育部門報批財政部門，審核通過后方可獲得相應的撥款。
具體而言，在中央層面，列入中央本級支出的彩票公益金，由民政部和國家體育總局提出項目支出預算，報財政部審核后在部門預算中批復，民政部和國家體育總局根據(jù)財政部批準的預算，組織實施和管理。在地方層面，省級以上民政、體育行政等有關部門、單位，申請使用彩票公益金時，應當向同級財政部門提交項目申報材料。
那么，既然每一筆公益金的使用都需經(jīng)過財政部門審批，為何彩票公益金還會頻遭挪用？
彩票行業(yè)資深人士蘇葭告訴《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek），財政部的監(jiān)管存在局限性，無論是中央還是地方都存在“監(jiān)而不管”的現(xiàn)象。在中央，由財政部下面的綜合司負責監(jiān)管民政部和國家體育總局的彩票事務。“叫一個司來管兩個部級單位，你說能管下去嗎？即便讓財政部來管兩個部，也不好管，畢竟是平級的。”蘇葭說。
河南財經(jīng)政法大學彩票研究所所長馮百鳴也持同樣的觀點。他對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）說：“實際上所有的事情，都是由財政部綜合司下面的彩票處來管，一共只有七八個人，這七八個人每天光審批全國上來的報表就忙不過來了，具體能管到什么程度？”
在地方上也是如此。馮百鳴指出，由省財政廳綜合處彩票科來管理民政廳和體育局，一個科長管兩個廳級單位，這種監(jiān)管體制“非?；?rdquo;。
而除了監(jiān)管架構上的不合理以外，財政部自身的職能局限也使得所謂的監(jiān)管形同虛設。多位受訪專家均對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）表示，財政部門只能通過預算的方式管理資金，然而具體的事權卻在兩個主管部門，即民政部門和體育部門，因此財政部門在具體公益金使用的監(jiān)管上非常薄弱。
吉林省某市財政局一位工作人員對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）說，財政局只負責審核民政局和體育局上交的項目材料，在前期立項時也會參與論證，“民政那邊說手續(xù)都全了，我們就把錢撥付給他們。細的事是主管部門牽頭管。人家就是干這活，我們也管不著。民政和體育是管事的，財政是管資金的。”
2006年參與完成浙江大學人文社會科學重大研究項目——“彩票業(yè)的政府管制及其立法研究”的浙江省社會科學院法學所研究人員唐明良曾對媒體說，從中國彩票監(jiān)管立法的構架來看，并不是彩票發(fā)行審批權之外的監(jiān)管權都給了財政部，彩票監(jiān)管的具體制度、具體事務，仍由民政部與國家體育總局具體制定和實施。“這說明，我國真正意義上獨立的彩票監(jiān)管體系至今沒有完全建立起來。”
蘇葭認為，如果缺乏獨立的第三方監(jiān)管單位，缺乏專業(yè)的監(jiān)管委員會，兩個主管部門在具體彩票事務上的管理上又權力過大，既是“運動員”又是“裁判員”，財政部的監(jiān)督就會落后于別人的造假，而“在地方的執(zhí)行層面，自己監(jiān)管自己永遠都監(jiān)管不了，有些地方的民政部門和體育局部門甚至將公益金視為他們的‘小金庫’”。
以某地體彩中心管理人員對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）介紹的情況為例，在2014年底審計之前，地方一些民政局和體育局甚至有不將公益金納入預算的情況。財政部門雖然作為監(jiān)管部門，但是他們有時候也不是很清楚哪些項目可以撥款，哪些不可以撥款，就會出現(xiàn)資金被用在了不合適的地方。還有財政部門撥款之后，使用部門并沒有嚴格按照申請用途使用資金，造成資金挪用。也會有因與部門領導關系好，資金審批會更容易拿到的情況存在。
公示粗范
除了上述監(jiān)管漏洞以外，多位受訪專家均認為，公益金公示制度的不健全，是彩票公益金亂象頻現(xiàn)的另一重要原因之一。
依據(jù)《彩票公益金管理辦法》，省級財政部門應當于每年4月底前，向省級人民政府和財政部，提交上一年度本行政區(qū)域內彩票公益金的籌集、分配和使用情況報告；每年6月底前，向社會公告上一年度本行政區(qū)域內彩票公益金的籌集、分配和使用情況。
財政部應當于每年6月底前，向國務院提交上年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況報告；每年8月底前，向社會公告上一年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況。
省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當于每年6月底前，向社會公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項目、執(zhí)行情況和實際效果等。
由此可知，現(xiàn)有的管理辦法只是空泛地規(guī)定了公示的截止日期，既沒有列明公示內容的具體條目和細節(jié)，也沒有要求省級以下的有關部門進行公示，更沒有說明不公示的后果和相應的懲罰措施。
在如此空泛而粗疏的公示制度下，有關部門很難有充分的動因和足夠的激勵，去增加公益金信息公示的透明度。
因此，除了國家和省級（直轄市、自治區(qū)）財政、民政、體育等部門定期信息公開，區(qū)縣級的各類福利機構、體育項目等彩票公益金的具體支出環(huán)節(jié)，則很少公示其彩票公益金的具體使用情況。山西省民政廳一名部門負責人在接受媒體采訪時曾說，省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政廳網(wǎng)站，沒有要求市縣級再公示。
即便如此，與《彩票管理條例實施細則》相比，2012年3月出臺的《彩票公益金管理辦法》已經(jīng)算是個進步。在此前發(fā)布的《實施細則》中，對于公益金的信息公開，甚至都沒有給出一個具體的時間表。
《彩票管理條例實施細則》規(guī)定，彩票公益金的管理、使用單位，應當及時向社會進行公告或者發(fā)布消息，依法接受財政部門、審計部門和社會公眾的監(jiān)督。中央和地方各級彩票公益金的管理、使用單位，應當每年向社會公告上年度彩票公益金的使用規(guī)模、資助項目和執(zhí)行情況等。
而在《實施細則》出臺前發(fā)布于2009年的《彩票管理條例》中，對于公益金公示的相關規(guī)定與此如出一轍。
于是，有媒體報道稱，在2009年7月1日《彩票管理條例》實施后，許多地區(qū)財政部門仍以沒有具體時間表為由，借機推延發(fā)布時間，甚至取消發(fā)布。
目前，中國的彩票公示制度已經(jīng)比以前健全很多。尤其是2015年審計報告發(fā)布后不久，民政部開始建設“陽光福彩”專項行動，行動要求建立社會責任報告制度，制定社會責任績效考評管理辦法；完善信息定期發(fā)布機制；完善公益金使用情況公示制度，研究制定公益金公告的制式模板，進一步細化公開內容，明晰公開方式，明確公示時限；完善公益金資助項目設立標識的管理制度。
以浙江省今年7月發(fā)布的《2015年浙江福利彩票社會責任報告》為例，報告中較為詳細地列出了公益金資助的各類社會福利和公益事業(yè)項目，如：贊助縣（含縣）以上社會福利院、社會福利中心、老年公寓等項目174個，資助資金42554.56萬元，并且在條目下面附上了幾個項目照片，如杭州市第三社會福利院和金華開發(fā)區(qū)江南老年公寓的外景照。但仍然沒有將所有的資助項目列入報告，只是在“省級福彩公益金資助部分項目”的條目下，附上了部分項目的照片和名字，但沒有詳細解釋每個項目的具體資金使用明細。
中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）說，建議財政部做出一個更加明確的規(guī)定，公益金的使用公示必須細化到哪一步，比如必須細化到1000塊錢以上的分項。
他認為，香港賽馬會的責任報告值得我們借鑒。賽馬會的公示信息會具體到某一個細小的分項，比如給人換了幾臺健身器材，新增了幾臺電視機等。因此，如果香港市民想要進行社會監(jiān)督，可以通過香港賽馬會網(wǎng)站查詢，確切地了解上一年度賽馬、足智彩、六合彩的政府稅收和公益慈善部分的投入具體用在了哪些地方，建了幾個養(yǎng)老院，具體某個養(yǎng)老院更新了幾張床等等。
因此，如果中國內地的居民能通過查看彩票公益金用途報告，了解到北京一共多少小區(qū)新增了公益金購買的健身器材，自己所在小區(qū)有沒有配置，如果說應該有配置但卻沒配置，或者配置的物品質量后期維護總出問題，那百姓可以投訴舉報。“舉報多了，公益金違規(guī)使用的事兒就會漸漸少了，這就是社會監(jiān)督的力量。”蘇國京說。
在一處彩票銷售點觀看號碼走勢圖的“彩民”。
“部門彩票”
1999年，國務院將彩票的主管職能從人民銀行移交給財政部，隨后由財政部牽頭，開始對彩票管理體制進行改革。2009年，經(jīng)過十年的籌備、討論和數(shù)次草稿反復，中國彩票行業(yè)第一部行政法規(guī)《彩票管理條例》誕生。
蘇國京曾參加過兩個版本的草稿修改，他對《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）說：“最早的條例有‘國家彩票’，后來把這詞去掉了。”
所謂“國家彩票”，是指各國政府在設立、發(fā)行彩票時，從國家整體戰(zhàn)略、布局出發(fā)，并不針對或者傾向于任何部門而設立、發(fā)行的彩票。
按理說，彩票應該是“國家彩票”，然而業(yè)內人士卻更傾向稱中國的彩票是“部門彩票”，因為這更能反映出中國彩票體制的真實現(xiàn)狀。
一位不愿具名的資深業(yè)內人士向《中國新聞周刊》（微信ID：china-newsweek）回憶了他參加起草《彩票管理條例》的漫長過程，他說：“從2000年進入籌備階段開始，從頭至尾，都是部委之間的利益博弈過程。”
據(jù)該業(yè)內人士介紹，一稿出來后，由于所有的事務都需要財政部的行政審批，民政部和國家體育總局非常不滿，于是由該人士代表福彩和體彩去和財政部爭辯。
“后來在青島討論，國務院法制辦也去了，我問財政部一位司長，您寫這個稿子這么多行政審批，您是沒看見藥監(jiān)局的下場？他的臉當時就灰了。”
幾經(jīng)波折，《彩票管理條例》終于出臺。條例中寫明，國務院財政部門負責全國的彩票監(jiān)督管理工作。國務院民政部門、體育行政部門按照各自的職責，分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作。
至此，財政部、民政部和國家體育總局三部委的利益和權力，正式通過一部行政法規(guī)給固定了下來。
上述業(yè)內人士認為，這樣直接把部門寫進國務院條例不符合規(guī)定。按理說，一部行政法規(guī)不應帶出部委利益，因此應該寫成國務院指定某某部門進行監(jiān)管或主管，然而“如果不這么寫，這個條例就永遠都出不來”。
參與制定條例八年的北京大學中國公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長王薛紅也曾對媒體說過：“條例是三個部門均衡的一個結果，很粗放，有很多事情無法在條例里面說清楚。”
而這些“沒說清楚”的事兒，就成了彩票頂層設計上的漏洞，公益金被挪用的制度源頭。
比如《管理條例》規(guī)定，彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預算，實行收支兩條線管理。
蘇國京認為，公益金違法違規(guī)操作現(xiàn)象的原因之一，是國內彩票實行的是“收支兩條線”的管理。國內省級彩票中心負責銷售彩票，售賣的彩票收入中，一部分用于給彩民返獎，一部分用于彩票點的發(fā)行費用及彩票中心的運營，剩下來的資金即為公益金。由于所有的公益金都被放入財政這一個大池子，資金匯總后由財政進行統(tǒng)一的分配和處置，因此和其他的預算一樣，在分配和使用中出現(xiàn)不同部門間的斷層現(xiàn)象，使資金的去向難以弄清，更加難以追責。作為彩票銷售和發(fā)行的兩個國家彩票中心和各省彩票中心，并不清楚他們銷售彩票的最終公益用途和去向，同時也無權進行過問和查詢。
他指出，在許多售彩國家及地區(qū)，彩票收支大多為一條線管理。
“如果內地從彩票開售時便告知彩民用途，扣除返獎及發(fā)行費用的公益金直接被轉給相應的功能機構，流程透明之后，將大大助益于行業(yè)反腐。”
比如，在京津冀發(fā)行霧霾彩票，發(fā)行時便告知彩民，該彩票公益金用于治理京津冀地區(qū)霧霾，此后公益金可直接支出給霧霾治理部門。“當然，收支一條線或兩條線各有利弊，最終決策仍需專家論證，并聽取公眾意見。”
上述業(yè)內人士也指出，由于中國的預算制度本來就有問題，各省各地挪用預算的事情時有發(fā)生，因此，把公益金和財政預算資金混在一起，缺乏專業(yè)委員會的管理，公益金的使用也就和財政預算一樣，“項目的申請往往是誰編的圓就給誰。”
另外，《管理條例》規(guī)定，財政部門負責監(jiān)管，民政部門和體育部門是主管單位，兩個國家彩票中心負責發(fā)行和銷售，省級彩票中心只管銷售。
蘇國京認為，在實際管理和執(zhí)行過程中，彩票管理體制的混亂使不同部門之間權責不均，造成的直接后果是，出現(xiàn)問題時，各個部門相互推諉，無法找到實際的責任人。
立法掣肘
據(jù)2015年審計報告所附的《彩票資金審計發(fā)現(xiàn)的主要問題明細表》，大部分挪用彩票公益金項目的整改情況一欄中，均寫著“已歸還資金”。
對此，蘇葭評論道：“除非國家彩票管理體制的頂層設計變化，否則只是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。”
顯然，“已歸還資金”無法從根本上杜絕公益金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。此前，各省類似的審計和整改已發(fā)生數(shù)次，但公益金使用上的混亂始終難以遏制。每次審計部門發(fā)現(xiàn)問題后，各省的民政廳和體育局都會出來表態(tài)，聲稱要大力整改，加強對公益金的使用管理，建立公益金收入使用跟蹤問效制度，確保公益金?？顚Ｓ?，提高公益金的整體使用效益等。
然而，這些整改都沒有觸及彩票管理制度的根本。
比如，雖然每次整改各省都號稱要建立公益金的使用評估和跟蹤問責機制，但迄今為止，只有中央層面建立了公益金項目使用評估機制，地方上則完全沒有。以民政部的公益金資助項目評估機制為例，中央上基本能夠遵循如下的法定程序進行項目評估：公益事業(yè)單位和部門提出具體項目→立項分析→專家評估→匯總→報國務院批準。
馮百鳴是民政部彩票公益金項目使用評審專家組成員之一，他認為地方上很多彩票公益金項目的隨意性太強，應該要求地方建立一套完整的公益金使用評估機制，而不僅僅是事后審計。
“很多公益金項目不是科學決策出來的，是拍腦袋出來的。首先就是項目選擇有問題，而使用者也沒有一套機制，后續(xù)問題太多，公益金管理效益低下，挪用頻繁。”
多位受訪專家表示，要想從根本上解決彩票公益金亂象，需要盡快推動彩票立法，在法律上將“部門彩票”變?yōu)?ldquo;國家彩票”。為彩票公益金的事前監(jiān)管、過程監(jiān)管和結果監(jiān)管設計細化的法條，建立健全公益金的使用評估機制、跟蹤問責機制和公示制度，并將它們以法的形式固定下來。
目前，中國只有2009年出臺的一部《彩票管理條例》，但其為行政法規(guī)，效力不高。然而，自1987年新中國第一個全國性專業(yè)彩票發(fā)行機構成立以來，中國的彩票業(yè)已經(jīng)走過了近30年的時間，但真正意義上的彩票法卻遲遲沒有誕生。
2016年8月30日，財政部發(fā)布《中華人民共和國財政部公告2016年第105號》，公布了2015年彩票公益金籌集分配情況，和中央集中彩票公益金安排使用情況。
2015年，全國發(fā)行銷售彩票36788427萬元，全國共籌集彩票公益金9953949萬元。
馮百鳴指出，雖然全國的彩票公益金每年足有1000個億左右，但與財政部和國務院每年經(jīng)手的資金體量相比，就不值一提。
多名受訪專家表示，彩票公益金的數(shù)額太小，不足以引起部委以上領導人的關注，而除非有部委以上級別人士的牽頭，三部委很難在短期內達成協(xié)調和妥協(xié)。
對于深化彩票體制改革，多位專家建議，成立獨立的第三方監(jiān)管機構，如彩監(jiān)會，掛靠于國務院的某個部門之下，對彩票公益金按照募集的基金管理，由專人專管。
馮百鳴則提出，如果制定彩票法，一定要有一個條目專門規(guī)定公益金的使用方向，明確列出公益金可以用于什么樣的慈善事業(yè)，如果把錢用在別的地方，就不合法。
“目前，中國還沒有這根橡皮筋。”他說。★
