1.47億元扶貧資金閑置1年以上、32個扶貧項目不到位致使6000余萬元的扶貧款打了水漂——審計署2016年11月26日公布的“第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告”著重披露了扶貧資金使用中的諸多問題。2016年第三季度，審計署審計了886個單位1142個項目，抽查資金3423.58億元，涉及中央財政資金1057.66億元。
十八大以來，扶貧開發(fā)工作提升至治國理政的新高度。自2015年中央扶貧開發(fā)工作會議召開后，我國扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，到2020年要如期實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的既定目標(biāo)，時間緊迫，任務(wù)艱巨。審計署審計長劉家義表示，扶貧審計將是審計署“十三五”期間重點工作之一。
其中，扶貧資金的使用備受關(guān)注。扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，一分一厘都不能亂花。在調(diào)研中，《財經(jīng)國家周刊》記者也聽到很多聲音：“修一條較好的鄉(xiāng)村道路需要幾百萬，但撥下來的扶貧資金只有十幾萬。于是只能修石子路，沒法走車，幾年就沖壞了。”“上級劃定了扶貧資金的用途，必須做某一項，不做吧，算資金閑置！做吧，可能又不符合當(dāng)?shù)貙嶋H！”“扶貧資金‘婆家’太多，不僅撥款的單位好幾家，撥下來的款項也好幾種，有的還需要配套或者設(shè)置了其他限制條件。”“家里有醬油沒有醋，計劃買醋的錢用完了，買醬油的錢卻有剩余，統(tǒng)籌、變通使用是自然而然的事情，但是如果完全放開，誰又能保證這筆錢不會被拿去買飲料？”
扶貧政策碎片化、扶貧資金零散化、扶貧項目分離化、扶貧資金使用效率太低，是以前較長一段時期扶貧工作的現(xiàn)實寫照。扶貧資金大部分來自中央和省級財政，而鏈條的最末端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村才是扶貧資金的使用環(huán)節(jié)。到底如何才能管好、用好扶貧資金？
“亂花錢”和“不敢花錢”都得治
截留挪用、貪污、揮霍浪費扶貧資金決不能姑息，但如何避免讓寶貴的扶貧資金躺在賬上、睡在金庫里，也是個老大難的問題。
在此前的審計中，以云南為例，“在審計中，我們發(fā)現(xiàn)云南省財政資金分配后，教育專項資金結(jié)余量較大，其中省本級在2016年2月結(jié)余教育專項資金9億多元，各州市結(jié)余5億多元。”審計署昆明特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，這些專項資金主要涉及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費、義務(wù)教育階段免費教科書專項資金等5項，均為上級指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金。
產(chǎn)生上述結(jié)余資金的原因是多方面的，既有適齡學(xué)生減少、生源流動的原因，也有不敢突破專項資金?？顚Ｓ靡?guī)定，不敢整合統(tǒng)籌使用專項資金的原因。這也是一個現(xiàn)實的困境:一面是巨大的教育資金缺口，另一面是“花不出去”的教育資金結(jié)余。“錢到手了，卻花不出去”這在很多地方并不少見。目前，云南正在積極采取各種措施，推動解決教育專項資金結(jié)余大的問題。
所謂專項資金，就是國家或有關(guān)部門或上級部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，這種資金都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用，而且需要單獨報賬結(jié)算。
2013年審計署安排了6個省19個縣的審計，2016年又安排了17個省的40個縣的審計。在全面摸清財政存量資金規(guī)模、盤活情況基礎(chǔ)上，揭示了財政存量資金統(tǒng)籌不到位、財政資金二次沉淀等問題。
審計發(fā)現(xiàn)，中央財政對地方的專項轉(zhuǎn)移支付有300多個明細(xì)項目、適用300多項管理辦法，其中超過一半管理辦法明確要求?？顚Ｓ?，同一類專項劃分的明細(xì)項目間資金也不得進行調(diào)劑，由此造成專項資金大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、長期閑置，無法統(tǒng)籌安排。
“相對于經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化和中央重大決策部署，相關(guān)法規(guī)制度和部門規(guī)章會有滯后性。如與積極盤活存量、加強財政資金統(tǒng)籌使用的要求相比，有關(guān)專項收入?？顚Ｓ?、法定支出掛鉤事項、專項轉(zhuǎn)移支付等制度規(guī)定未及時調(diào)整。”審計署審計長劉家義說，有些法規(guī)和部門規(guī)章已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，如簡政放權(quán)給地方“松了綁”、?？顚Ｓ脜s“留著絆”；有些法規(guī)和部門規(guī)章本身就“埋著釘子”“留著尾巴”。
但隨著扶貧攻堅戰(zhàn)的不斷推進，扶貧范圍的縮小，扶貧要求的提高，這種模式的弊端也愈加顯現(xiàn)出來。“不僅會大幅增加管理成本，更重要的問題在于下達政策和資金的單位過多、項目過散，往往出現(xiàn)重復(fù)、缺漏和低效的情況，扶貧就做不到精準(zhǔn)，不能集中力量辦大事、辦好事，難以及時解決需要解決的問題。”審計署特約審計員姜建清對《財經(jīng)國家周刊》記者說。
買醬油的錢可以買醋
重慶積極整合財政資金的嘗試得到鼓勵，審計署給出了明確的信號：為提高資金使用效益，“買醬油的錢可以買醋”。
2013年以來，重慶市為實現(xiàn)高山生態(tài)扶貧搬遷目標(biāo)，整合了生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個專項資金45.1億元，實現(xiàn)“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，累計實現(xiàn)搬遷安置54.2萬人，占預(yù)定目標(biāo)任務(wù)的108.3%。
重慶的做法并不完全符合現(xiàn)行有關(guān)專項資金管理要求，但是提高了資金使用效益。審計署發(fā)現(xiàn)上述情況后，不僅未作為違規(guī)問題處理，還將其作為正面典型予以肯定。
“因此，在今年的扶貧資金審計中，審計人員轉(zhuǎn)變觀念，將‘績效’這個理念貫穿于審計工作始終，對于‘用打醬油的錢來買醋’、積極整合資金等行為不作為問題反映，而對于那些以‘?？顚Ｓ?rsquo;等為借口，不作為、慢作為造成資金長期趴在賬上難以發(fā)揮效益的問題，則堅決查處。”審計署派出局劉路揚處長告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。
“在扶貧審計過程中，審計部門始終堅持客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革的工作原則，只要扶貧資金用在了扶貧開發(fā)上、用在貧困人口脫貧上，即使突破了各專項資金管理原有制度的使用方向，一律不作為審計問題，堅決支持貧困縣根據(jù)本地實統(tǒng)籌整合使用扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金，促進提高脫貧成效”劉路揚說。
審計署農(nóng)業(yè)司副司級審計員胡安明向《財經(jīng)國家周刊》介紹，扶貧工作的審計要做到“三個區(qū)分”，即把推進改革中因缺乏經(jīng)驗，先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來，審慎作出結(jié)論和處理，推動建立完善激勵和容錯、糾錯機制。
丹寨縣即是貴州省乃至全國財政資金統(tǒng)籌使用改革的試點縣。2016年2月審計署審計長劉家義來到丹寨縣，協(xié)調(diào)所有對口幫扶丹寨縣的單位與地方黨委政府，共同研究如何從實際出發(fā)，整合扶貧資金、聚合扶貧資源。寄希望于全力幫助丹寨縣早日實現(xiàn)整體脫貧的同時，從中探索一種可推廣、可復(fù)制的全社會共同參與扶貧開發(fā)的新模式。
丹寨縣縣長徐劉蔚向《財經(jīng)國家周刊》介紹，以2014年為例，丹寨縣收到專項轉(zhuǎn)移支付資金5億多元，涉及260多個專項，分別由縣農(nóng)業(yè)局、扶貧辦等40個部門單位管理，其中最大的專項5500多萬元、最小僅4800元。“扶貧項目太分散，有點像‘撒胡椒面’，錢少辦不了事，現(xiàn)在扶貧資金整合賦予了縣級政府更大的調(diào)配權(quán)和統(tǒng)籌自主權(quán)，但同時又不能打著‘靈活’的名義胡亂使用。”在實踐中，丹寨縣可以整合部分專項資金設(shè)立有償扶貧基金支持龍頭企業(yè)發(fā)展，農(nóng)民可以將土地出租、扶貧款集中入股，并進入企業(yè)務(wù)工等。
“在具體審計過程中，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)。既不能以新出臺的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不能生搬硬套或機械地使用不符合改革發(fā)展要求的舊制度規(guī)定來衡量當(dāng)前的創(chuàng)新事項，更不能被一些不合時宜的部門規(guī)章、地方性法規(guī)等束縛住手腳。”胡安明說。
通過審計推動清理影響資金統(tǒng)籌整合的制度障礙
扶貧資金統(tǒng)籌整合以后，是否還存在障礙？
調(diào)研中，記者發(fā)現(xiàn)，資金來源于不同的部門、各有各的管理辦法、項目目標(biāo)、考核要求，要實現(xiàn)“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”的格局，由于部門間的標(biāo)準(zhǔn)沖突，使得功能如此相近的資金也難以真正“匯合”進一個池子里。
審計工作中發(fā)現(xiàn)，一方面地方各級政府強烈希望整合財政專項資金，但另一方面也心存極大顧慮。胡安明告訴記者，主要體現(xiàn)在“三不敢、三不愿”。
從基層政府看是“三不敢”：怕失去某一項行業(yè)專項資金支持而不敢整合，怕得罪行業(yè)專項主管部門而不敢整合，怕影響該行業(yè)專項資金的考核、檢查、驗收等而不敢整合。
從主管部門看是“三不愿”：擔(dān)心失去行政管理權(quán)力而不愿整合，擔(dān)心職能將被調(diào)整而不愿整合，擔(dān)心帶來機構(gòu)和人員編制數(shù)縮減而不愿整合。
錯綜復(fù)雜，困難重重，審計署一直積極推動財政資金統(tǒng)籌整合情況。審計署審計長劉家義表示:“審計工作要揭示在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧過程中存在的制度性的缺陷，以及一些運行機制的不完善，促進它完善修改相關(guān)的制度。”
2013年底至今，審計機關(guān)連續(xù)多次開展財政存量資金審計，在全面摸清財政存量資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推動健全完善盤活存量的制度措施。在政策落實跟蹤審計、省部長經(jīng)濟責(zé)任審計、扶貧資金專項審計、財政收支審計等各類審計項目中，都將財政資金統(tǒng)籌整合情況作為重要審計內(nèi)容。
據(jù)了解，僅2015年，通過審計就促進相關(guān)部門和地區(qū)加快下達財政資金5288.22億元，落實配套資金551.36億元，促進收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元，整合和統(tǒng)籌使用專項資金732.1億元。
根據(jù)審計情況，審計署先后向黨中央、國務(wù)院等上報17份審計信息、報告，中央和有關(guān)地方根據(jù)審計建議，建立健全管理制度186項，廢止不合理制度規(guī)定98項，出臺防范財政風(fēng)險措施18項，有效推動了財政資金統(tǒng)籌整合和相關(guān)制度機制不斷完善。
在各部門共同的努力和推動下，2016年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，這是資金統(tǒng)籌整合方面邁出的重要的一步。
“2016年審計署出臺跟蹤審計工作指導(dǎo)意見已提出，凡是制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實的，凡是制約和阻礙結(jié)構(gòu)性改革推進的，凡是制約和阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)活力的，凡是制約和阻礙簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變的，凡是制約和阻礙轉(zhuǎn)型升級、提高績效的，要堅決揭示反映。”胡安明說。
“在財政預(yù)算與基層使用部門之間矛盾突出的情況下，正是得益于審計監(jiān)督的推動，財政資金統(tǒng)籌整合取得了這樣明顯的成效。”審計署特約審計員姜建清對記者說。（龐清輝）
