加強(qiáng)理性分析 提高報(bào)告質(zhì)量——解析2001年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“兩個(gè)報(bào)告”的改進(jìn)及其特點(diǎn)
預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告（簡(jiǎn)稱“兩個(gè)報(bào)告”），是審計(jì)工作成果的集中反映，是審計(jì)機(jī)關(guān)為人大、政府加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督服務(wù)的重要途徑。寫(xiě)好“兩個(gè)報(bào)告”，對(duì)于提高審計(jì)成果的質(zhì)量、水平和作用，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能具有重要的意義。今年以來(lái)，結(jié)合加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作，李金華審計(jì)長(zhǎng)多次在不同場(chǎng)合指出，審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的鋪陳式寫(xiě)法不能全面、完整地反映審計(jì)工作所取得的成果，也無(wú)法滿足人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作越來(lái)越高的要求，指示“兩個(gè)報(bào)告”的起草工作從今年起要力爭(zhēng)有所創(chuàng)新，有所突破，要“加強(qiáng)理性分析，提高報(bào)告質(zhì)量”。我們?cè)诮衲曛醒腩A(yù)算執(zhí)行審計(jì)“兩個(gè)報(bào)告”的寫(xiě)作過(guò)程中，堅(jiān)持以李金華審計(jì)長(zhǎng)的這一指示為指導(dǎo)思想，與往年相比，在報(bào)告的內(nèi)容、體例上都作了一些改進(jìn)。首先是注意報(bào)告的立足點(diǎn)要高，視野要寬闊，牢牢把握預(yù)算執(zhí)行這一主線，注重從完善法律制度、促進(jìn)規(guī)范管理的角度，深刻揭示審計(jì)發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的突出問(wèn)題，實(shí)事求是地分析問(wèn)題產(chǎn)生的主客觀原因，有針對(duì)性地提出從根本上解決和預(yù)防問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。其次是在具體寫(xiě)法上，注意把握總體概念、反映突出問(wèn)題、加大分析力度、提高建議質(zhì)量。同時(shí)為適應(yīng)加強(qiáng)分析的需要，對(duì)報(bào)告的結(jié)構(gòu)也作了相應(yīng)調(diào)整。由于進(jìn)行了上述改進(jìn)，從總體看，今年“兩個(gè)報(bào)告”的理性分析力度大大加強(qiáng)，揭示的內(nèi)容更加深刻，質(zhì)量和作用與往年相比都有了一定程度的提高。
所謂把握總體概念，就是把審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與審計(jì)對(duì)象的整體發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系起來(lái)，從正反兩方面多視角地觀察分析，如實(shí)中肯地進(jìn)行審計(jì)評(píng)析。李金華審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，審計(jì)工作不能只盯著問(wèn)題，要看環(huán)境、看歷史，觀察事物的發(fā)展態(tài)勢(shì)和整體狀況。這是我們正確認(rèn)識(shí)和分析問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。今年的“兩個(gè)報(bào)告”，在兩方面體現(xiàn)了這一要求：一是注意“一分為二”，辯證地看待審計(jì)情況，既如實(shí)揭露問(wèn)題，又充分肯定成績(jī)。如第二部分“２００１年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況”，在揭示審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之前，專(zhuān)門(mén)用較大的篇幅對(duì)去年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行了正面評(píng)價(jià)。同時(shí)，在反映每個(gè)行業(yè)、每項(xiàng)資金的審計(jì)情況時(shí)，也注意充分肯定成績(jī)，這樣就使審計(jì)反映的情況比較客觀、全面，體現(xiàn)了實(shí)事求是、客觀公正的審計(jì)理念。二是注意“點(diǎn)面結(jié)合”，從事物的整體中去把握存在的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，就是把審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題放置在項(xiàng)目和資金管理的大背景中進(jìn)行考察，關(guān)注問(wèn)題占總量的比重以及審計(jì)的覆蓋面。這樣，便于報(bào)告的使用者由點(diǎn)及面、由面及點(diǎn)地推斷審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重程度，進(jìn)而科學(xué)、全面地把握資金管理的總體狀況。
所謂反映突出問(wèn)題，即在報(bào)告審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，注意抓住典型，突出重點(diǎn)，力避面面俱到。李金華審計(jì)長(zhǎng)多次指出，審計(jì)所要揭露的是嚴(yán)重違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件。所謂嚴(yán)重，即數(shù)額大、情節(jié)惡劣、在社會(huì)上造成惡劣影響、給國(guó)家造成重大損失。按照這一要求，今年的“兩個(gè)報(bào)告”在問(wèn)題反映上，一是注意分清主次，有取有舍。每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目可能發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題很多，通過(guò)分析，抓住一兩個(gè)最突出的問(wèn)題，濃墨重彩地加以揭露。二是注意抓住典型，解剖麻雀。這主要體現(xiàn)在具體案例的選擇上求精不求多。通過(guò)集中筆墨，反映突出問(wèn)題，增強(qiáng)了報(bào)告的震撼力，避免了“流水賬”、“溫開(kāi)水”式的一般化模式；同時(shí)也有利于引起有關(guān)方面的重視，促進(jìn)這些重大問(wèn)題的解決。
加大分析力度，是今年改進(jìn)“兩個(gè)報(bào)告”的重點(diǎn)，是起草“兩個(gè)報(bào)告”貫徹始終的指導(dǎo)思想。往年的報(bào)告較為注重對(duì)問(wèn)題和個(gè)案的陳述，違規(guī)事實(shí)講得比較清楚，相對(duì)而言，對(duì)問(wèn)題的綜合研究、深入分析不夠。今年報(bào)告的起草，按照署領(lǐng)導(dǎo)的要求，著重加強(qiáng)了這方面的工作。一是注意用歷史的、聯(lián)系的觀點(diǎn)對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題加以剖析，挖掘源頭，尋找問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因和直接原因；二是注意用發(fā)展的觀點(diǎn)去考察分析問(wèn)題，實(shí)事求是地反映部門(mén)、單位財(cái)經(jīng)管理的客觀情況及在審計(jì)前后的變化；三是注意充分運(yùn)用審計(jì)成果。在這方面，今年原出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)的案例比較典型。２００１年，審計(jì)署組織對(duì)其２１個(gè)直屬局及部分分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)普遍存在隱瞞轉(zhuǎn)移收入，用于濫發(fā)錢(qián)物的問(wèn)題，在報(bào)告中抓住這一主要問(wèn)題進(jìn)行了集中反映，對(duì)其他問(wèn)題，如沒(méi)有真正實(shí)行“收支兩條線”、政企不分等，作為產(chǎn)生該問(wèn)題的原因進(jìn)行分析和揭露。并在報(bào)告中反映該系統(tǒng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題非常重視，認(rèn)真整改，今年初再次審計(jì)時(shí)，違規(guī)金額大幅減少，上述問(wèn)題已基本得到糾正。這樣既充分利用了審計(jì)成果，又客觀反映了審計(jì)對(duì)象的實(shí)際。可見(jiàn)，寫(xiě)好“兩個(gè)報(bào)告”必須對(duì)審計(jì)情況和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面深入的分析，這些問(wèn)題有大有小、有主有次，有些是表現(xiàn)，有些是根源，并且還是不斷發(fā)展變化的，要通過(guò)具體問(wèn)題具體分析，實(shí)事求是地加以運(yùn)用。
提高建議質(zhì)量，是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督宏觀管理作用非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。今年主要從兩個(gè)方面入手，對(duì)此進(jìn)行了探索。一是注意聯(lián)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)經(jīng)工作大局，綜合分析預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，增強(qiáng)建議的針對(duì)性。既抓住關(guān)鍵，又不拘泥于一事一物。最后確定從嚴(yán)格部門(mén)預(yù)算管理、改革專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度、推行和完善政府采購(gòu)制度、規(guī)范中央政府外債收支管理、切實(shí)抓好增收節(jié)支工作等五個(gè)方面提出建議，這些問(wèn)題都是關(guān)系國(guó)家財(cái)經(jīng)工作全局的重要問(wèn)題，同時(shí)也是審計(jì)中反映出的比較突出的問(wèn)題。二是每項(xiàng)建議的內(nèi)容力求做到實(shí)事求是，便于落實(shí)，增強(qiáng)可操作性。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)具體分析，抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，區(qū)分不同情況，提出可操作的具體辦法，避免泛泛而談。
內(nèi)容上的變化必然對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出相應(yīng)的要求。為了保證報(bào)告的整體感和流暢性，今年采用了三段式的大框架，即“２０００年度審計(jì)查出問(wèn)題的糾正和整改情況”、“２００１年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況”及“加強(qiáng)中央預(yù)算管理的意見(jiàn)”。并且在第二部分?jǐn)⑹鰧徲?jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題時(shí)，改變了過(guò)去按部門(mén)和資金種類(lèi)排列的辦法，嘗試按預(yù)算管理的環(huán)節(jié)進(jìn)行反映。這種結(jié)構(gòu)方法，一方面脈絡(luò)、構(gòu)架比較清晰，另一面也比較適合于從總體上分析和反映問(wèn)題，便于邏輯上的承啟和對(duì)反映問(wèn)題的闡述剖析。
通過(guò)今年“兩個(gè)報(bào)告”的寫(xiě)作，我們深深感到，提高報(bào)告質(zhì)量關(guān)鍵要加強(qiáng)研究分析，但分析不是憑空想象，必須以高質(zhì)量的審計(jì)為基礎(chǔ)。一個(gè)好的報(bào)告不是單純“寫(xiě)”出來(lái)的，它依托的是廣大審計(jì)人員創(chuàng)造性的工作和高質(zhì)量、高水平的審計(jì)成果。所謂加強(qiáng)分析，其本質(zhì)就是最大限度地挖掘和反映審計(jì)工作所取得的實(shí)際成果，更加充分地體現(xiàn)審計(jì)工作的價(jià)值。從這個(gè)角度講，提高審計(jì)報(bào)告質(zhì)量與提高審計(jì)工作水平是相輔相成的，而后者更帶有根本性。
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