——2002年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上審計署審計長 李金華
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告2001年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
2001年，審計機關在黨中央、國務院的正確領導下，認真貫徹“三個代表”重要思想，緊緊圍繞經濟建設和政府工作中心，堅持“全面審計，突出重點”的方針，進一步突出對重點領域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，加大對重大違法違規(guī)問題和經濟案件的查處力度，在整頓和規(guī)范市場經濟秩序，促進依法行政，加強廉政建設，保障國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。
今年的中央預算執(zhí)行審計，主要審計了中央預算收支和專項轉移支付的管理情況，中央稅收征管情況，國務院各部門預算執(zhí)行情況，長期建設國債和農村電網改造資金、退耕還林試點工作資金、鐵路建設資金的管理使用情況，中國銀行、中國人民保險公司資產負債損益情況，以及部分黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員任期經濟責任情況。同時，對2000年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正整改情況進行了檢查。
一、2000年度審計查出問題的糾正和整改情況
國務院及其各部門對去年審計查出的問題非常重視，按照全國人大常委會的要求，結合整頓和規(guī)范市場經濟秩序，積極采取措施，認真進行整改，糾正情況是好的。據統(tǒng)計，截止2001年底，已追回各類被挪用的財政資金105億元，上繳財政各項稅金和罰款106億元，調整會計賬目960億元，移交有關部門立案查處的案件195起，已有397人受到黨紀政紀處分或被追究刑事責任。
財政部十分重視整改工作，積極采取措施，研究制定辦法，審計查出的問題已得到糾正。財政部原商貿司與原內貿部弄虛作假挪用的事業(yè)費3 763萬元，已全部收回，主要當事人受到了黨紀政紀處分。財政部一些司局自行向本系統(tǒng)對口處室安排的財政資金2 225萬元，已在辦理2000年中央與地方結算時全部扣回。
稅務總局、海關總署、人民銀行認真落實審計決定，研究制定了具體的整改措施。截止2001年底，國稅系統(tǒng)已補征稅款29.15億元，占應補征的91.5%；已糾正違法違規(guī)問題419個，占應糾正的90%，是近年來執(zhí)行審計決定最好的一年。海關系統(tǒng)已糾正違法違規(guī)問題64個，占應糾正的77%，涉及金額4.3億元。人民銀行對預算執(zhí)行審計查出的問題已糾正4.27億元，占應糾正的63%；國庫審計查出的問題已全部糾正。
國務院其他部門和單位也十分重視審計決定的落實工作。截止2001年底，已結轉收入、歸還原渠道或上繳財政資金9.99億元，占應糾正的70%。15個部門對擅自調整支出預算的問題，表示今后要積極采取措施，認真編制和執(zhí)行部門預算，切實解決預算編制粗、執(zhí)行不嚴格的問題。
其他財政收支審計查出問題的糾正情況也普遍好于往年。截止2001年底，擠占挪用的國債資金4.77億元已全部歸還原渠道，滯留在各級財政和項目主管部門的國債資金22.71億元已全部撥付到位。各地各部門逐步規(guī)范工程招投標管理，為保證國債項目工程質量發(fā)揮了一定作用。福建、湖南等省還對嚴重違法違規(guī)問題的責任人員進行了嚴肅處理。
公路建設資金審計查出問題的整改工作力度大，效果好。截止2001年底，9個省區(qū)市越權批準設立的23項基金和收費項目，有11項已經停止征收，其余各項正在整改。擠占挪用的公路建設資金已歸還64.2億元，占94%。交通部對公路建設項目招投標和工程監(jiān)理中存在的問題，用3個月的時間進行了集中整頓，完善了“專家評標，項目法人定標，政府主管部門全過程監(jiān)督”的評價體系。
截止2001年底，天然林保護資金審計查出的問題已糾正9.36億元，占應糾正的94%。重點城市排污費審計查出的問題已糾正2.03億元，占應糾正的59%。中央科技經費審計查出的問題已糾正46.15億元，占應糾正的85%。19個省區(qū)市工商行政管理機關已上繳財政或歸還原渠道資金5.5億元，其中，北京、天津等10個省區(qū)市審計決定的落實率超過80%。
農業(yè)銀行認真落實審計決定，截止2001年底，應上繳的各項稅金和罰款1.23億元已全部繳納，對233名責任人員分別給予了開除、撤職等行政處分，涉嫌經濟犯罪的12名責任人員已移交司法機關立案查處。同時，針對違規(guī)經營比較突出的問題，進一步規(guī)范了信貸業(yè)務運作流程，落實了貸款的管理和清收責任。
截止2001年底，1290戶大中型國有及國有控股企業(yè)審計查出的偷漏稅款、私設“小金庫”等應上繳財政的資金，已上繳67.26億元，占應上繳的89%。移送司法機關的74起案件，已立案查處67起。
對加強中央預算管理的意見，國務院已責成有關部門認真研究落實。財政部擴大了試行部門預算的范圍，進一步細化了部門預算，各部門已從今年起正式編制基本支出預算和項目支出預算。國家計委專門召開會議，研究提出了加強國債資金和工程質量管理、加快國債項目建設等措施，確定2002年發(fā)行的長期建設國債，主要用于在建項目和西部大開發(fā)。財政部等部門已著手研究修訂國務院1987年發(fā)布的《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，以進一步嚴肅財經紀律，更好地適應整頓和規(guī)范市場經濟秩序的需要。
二、2001年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況
從審計情況看，2001年中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況是好的。國務院有關部門認真貫徹落實積極財政政策，加大對西部大開發(fā)、基礎設施建設和“兩個確?！钡确矫娴耐度?，繼續(xù)提高國家公教人員的工資水平，為進一步拉動內需，促進經濟增長發(fā)揮了重要作用。
財稅部門按照全國人大批準的年度預算，努力組織收入，堅持依法治稅，加強稅收征管，嚴厲查處各種偷稅、騙稅和抗稅行為，省級國稅部門開政策口子的現象明顯減少，稅收秩序進一步規(guī)范，2001年稅收增收突破2 000億元。按照建立公共財政框架的要求，加大了部門預算、國庫集中收付和政府采購的改革力度，進一步規(guī)范支出管理，優(yōu)化支出結構，特別是中央財政大規(guī)模增加了社會保障支出，2001年達900多億元，比1998年增長4倍多。國家財政對經濟和社會各項事業(yè)發(fā)展的支持力度明顯增強，宏觀調控作用得到了較好發(fā)揮。
各地區(qū)、各部門進一步完善國債資金和其他專項資金的管理辦法，規(guī)范工程和項目管理，加大監(jiān)督檢查力度，有效促進了專項資金的及時撥付，配套資金到位率也逐年提高，擠占挪用等嚴重違規(guī)問題逐步減少，資金的使用效益繼續(xù)提高。
國務院各部門遵守財經法紀的觀念進一步增強，不斷建立健全規(guī)章制度，加強部門預算管理，依法理財的水平逐步提高。經過連續(xù)幾年的審計，國務院各部門重大違法違規(guī)問題明顯減少。
但從審計情況看，中央預算執(zhí)行和其他財政收支中仍存在一些違法違規(guī)和管理不規(guī)范、政策執(zhí)行不到位的問題，有些部門二三級單位的違法違規(guī)問題還比較突出。
（一）中央預算管理中存在的主要問題
審計2001年中央預算管理情況，查出的主要問題是：
1．2000年，財政部將應收回的儲備糧輪換費用結余和其他專項收入11.7億元，直接留給中國儲備糧管理總公司，作為流動資金和開辦費。這部分收支沒有在當年預算中予以反映。
2001年，財政部將應從山西、安徽等5省結算收繳的專儲糧救災差價收入1.09億元，直接抵頂了應撥付的專儲糧利息費用補貼，未在預算中反映。這種做法，沒有完整地反映當年預算收支規(guī)模。
財政部今后要嚴格預算管理，加強收繳，有關地方和部門要及時上繳，以保證預算收支的準確、完整。
2．1999至2001年，財政部每年預撥農業(yè)銀行第四季度扶貧貸款財政貼息資金共5.44億元，至今未與農業(yè)銀行總行辦理結算。財政部今年內要盡快清算。
3．回收的農業(yè)綜合開發(fā)有償資金未及時安排用于支持農業(yè)開發(fā)方面的支出，仍滯留在農業(yè)綜合開發(fā)辦公室賬戶。財政部今后要按國家規(guī)定加強對回收資金的管理，努力提高財政資金使用效益。
4．中央財政舉借政府外債的預算管理辦法要進一步完善。根據預算法實施條例規(guī)定，中央財政本年度舉借的國內外債務和還本付息數額應當在本級預算中單獨列示。目前，財政部已將對外發(fā)行債券收支納入了中央預算，但對中央財政統(tǒng)借統(tǒng)還貸款的收支未納入中央預算，對中央財政統(tǒng)借自還貸款的債務收支也未納入預算管理。今后財政部要按照預算法的有關規(guī)定，盡快完善辦法，研究解決。
5．截止2001年底，財政部準備用于對外償債的資金已達300多億元人民幣，長期存在國際司。但中央財政又在預算中安排資金，用于應由地方承擔的統(tǒng)借自還項目的還本付息，加大了中央財政的負擔。從審計情況看，這些資金管理也比較混亂，一直沒有規(guī)范的管理辦法，并且積存的資金被分別存入多個賬戶中，其中部分資金以大額存單方式搞定期存款，存在一定風險。財政部要加強對這部分資金的管理，并盡快研究提出規(guī)范的管理辦法，報國務院審批。
（二）中央專項轉移支付管理中存在的主要問題
近年來，財政部根據加快財政體制改革的要求，加強對專項轉移支付的管理，在緩解地方財政壓力，引導地方投資方向，促進經濟建設和社會各項事業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了一定作用。但從審計情況看，目前專項轉移支付在項目設置、預算管理和具體執(zhí)行中還存在一些不合理、不規(guī)范的問題。
1．項目單位過多，資金使用分散。專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策目標而設立的，具有特定的用途。但從審計情況看，2001年中央財政安排的221項專項轉移支付，具體分配到了28000多個項目，涉及面廣，內容繁雜。有的明顯用于地方事權范圍內的支出；有的用于解決中央與地方的財力分配；有的在實際執(zhí)行中改變投向，未用于特定對象；還有個別項目設置時間過長，早已名不副實，沒有及時進行清理。這些問題的存在，使專項轉移支付不能很好地體現特定的政策目標，不利于發(fā)揮其應有的導向作用。
2．預算編制和執(zhí)行不夠規(guī)范。一是資金分配還缺乏科學、合理的標準和依據。目前財政部管理的專項轉移支付共221項，有41項沒有明確的管理辦法。有的在下撥前對可以分配到具體項目的，卻沒有落實到項目；有的沒有根據接受補助對象的實際情況，一律采取平均分配的辦法；還有些本應按因素法進行分配的項目，卻采取基數分配的辦法。二是有些預算批復和資金撥付遲緩，影響了資金的及時安排和使用。
（三）中央稅收征管中存在的主要問題
審計14個省國稅部門2001年中央稅收征管情況，重點檢查了51個地級和278個縣級國稅局，占這些地區(qū)地縣級國稅局總數的30%，并延伸了1640個納稅單位。審計發(fā)現，當前稅收征管中仍存在一些違反稅收法規(guī)的問題，其中影響中央收入43億元。
長期以來，由于稅收征管注重計劃考核，而且在實際執(zhí)行中，有的將計劃完成情況與自身的獎勵掛鉤，導致一些稅務部門為了完成稅收計劃和獲取獎勵，人為調節(jié)稅收進度，有的征收過頭稅，有的隱瞞稅源。審計查出瞞報稅源金額12.63億元。
一些國稅部門由于受地方政府干預或自身執(zhí)法不嚴、征管不力，違規(guī)減免緩稅和應征未征稅款問題比較突出。有的執(zhí)法犯法，為牟取地方或小團體利益，大量截留國家稅款。如新疆吐魯番地區(qū)國稅局1998年至2001年9月，以“代征代扣手續(xù)費”和“解決稽查辦案經費”的名義，從國庫中提退增值稅1.05億元，動用其中的8 982萬元，興建吐魯番國際大酒店。該酒店集辦公、住宿、餐飲和娛樂為一體，建筑面積達2.5萬平方米。當地國庫和財政部門甚至參與其中，分別牟取140萬元和400萬元的好處費。目前，國務院已責成財政部、稅務總局和人民銀行組織力量，對該問題進行嚴肅查處。
（四）國務院各部門預算執(zhí)行中存在的主要問題
1．人民銀行系統(tǒng)
審計人民銀行總行及140家分支機構2000年預算執(zhí)行情況，查出管理費和其他支出超支8.51億元，賬外資產2.4億元等問題。這主要與人民銀行現行的預算管理缺乏硬性約束有關。目前，財政部對人民銀行實行“總額控制，分項核定”的預算管理辦法，人民銀行的業(yè)務經營收支與自身的費用支出沒有分開，加之實際執(zhí)行中約束力不強，很容易出現管理費超支現象，影響利潤上繳。
延伸審計人民銀行再貸款和再貼現情況，發(fā)現的主要問題是審查監(jiān)管不力，存在一定的風險隱患。一是再貸款業(yè)務手續(xù)不完備，監(jiān)督不嚴，有13.55億元再貸款被擠占挪用。如山西省運城市財政局在2000年9月至2001年6月間，挪用人行發(fā)放的農村基金會債務兌付專項再貸款7 800萬元，用于買賣國債和平衡財政預算。
二是對商業(yè)銀行申請的再貼現業(yè)務，審查把關不嚴。抽查發(fā)現，人行部分分支機構辦理的再貼現業(yè)務中，利用虛假增值稅發(fā)票貼現和重復利用票據貼現等問題金額達69.71億元，其中11.27億元已流入股市。如人行深圳中心支行審查不嚴，致使3戶企業(yè)在沒有真實貿易背景的情況下，重復使用增值稅發(fā)票，或用虛假的增值稅發(fā)票開立銀行承兌匯票，套取銀行資金6.47億元，后又將其中的2.28億元作為保證金，在其他銀行開立匯票，循環(huán)套取銀行資金，嚴重擾亂了票據市場秩序。
2．原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)
審計原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)21個直屬局及部分分支機構1999至2000年財務收支情況，發(fā)現的突出問題是隱瞞轉移收入13.71億元，主要用于濫發(fā)錢物，金額達6.39億元。此外，還巧立名目、自定標準，直接用預算外資金、事業(yè)經費和職工福利基金等發(fā)放錢物2.62億元。如廣東省南海出入境檢驗檢疫局只有124名職工，從1998年至2001年4月，用隱瞞轉移的收入發(fā)放錢物共計3 485萬元，人均達28萬多元。
造成上述問題的原因，主要有兩點：一是沒有真正實行“收支兩條線”。多年來，財政部對出入境檢驗檢疫系統(tǒng)一直實行“核定收支、定額上繳、超支不補、結余留用”的預算管理辦法，實際形成了收支掛鉤、多收多支。二是政企不分。有些出入境檢驗檢疫局所辦實體與機關在人財物上沒有完全脫鉤，有的甚至是“空殼”公司，隱瞞轉移的收入大多是通過這些實體來實現的。此外，該系統(tǒng)近年來機構變動頻繁，管理相對松弛，也造成一些單位為牟取小團體和個人利益，突擊濫發(fā)錢物。
這次審計結束以后，質檢總局對審計查出的問題高度重視，專門制定下發(fā)了《關于進一步加強財務管理防止違法違紀問題的若干規(guī)定》，提出了深化“收支兩條線”改革、加強財務管理、規(guī)范財務行為等8項措施，并組織全系統(tǒng)認真整改，目前已上繳財政7 974萬元，濫發(fā)的錢物已清退收回1 551萬元，已調整賬務等14.92億元。2002年初，審計署又組織對該系統(tǒng)21個直屬局和部分分支機構2001年度財務收支進行審計，查出的違法違規(guī)問題金額大幅減少，第一次審計發(fā)現的問題基本得到糾正。
3．國務院其他部門
審計國務院其他55個部門、單位2001年預算執(zhí)行情況，查出39個部門隱瞞事業(yè)和經營收入8.56億元，17個部門未按規(guī)定上繳預算收入和預算外資金7.13億元，31個部門挪用財政資金用于行政經費、基建和對外投資等4.93億元。與往年相比，這些問題總體上呈下降趨勢，而且主要集中在一些收入較多的部門和二、三級預算單位。
審計發(fā)現，不按規(guī)定編制和批復預算的問題仍比較突出，涉及29個部門。主要是預算編制不完整，支出預算沒有細化到項目和資金使用單位，擅自調整支出項目，預留預算資金，越級或延遲批復預算，有的甚至編制虛假預算，套取財政資金。
國家林業(yè)局2001年林業(yè)事業(yè)費預算編制過粗，有78.8%沒有細化到具體項目；批復所屬單位林業(yè)事業(yè)費預算隨意性較大，擅自調整8 979萬元，占19%。另外，該局及所屬單位還套取財政貼息資金6 839萬元。其中，1994至2001年，國家林業(yè)局將林業(yè)基金管理總站、森林國際旅行社、北京林業(yè)大學等單位的經營性貸款、基建貸款3.26億元，以林業(yè)和治沙項目貸款的名義，向財政部申報貼息，套取貼息資金3 044.4萬元；1999至2000年，林業(yè)局及基金管理總站未按實際貸款數，而是按照下達給各單位的貸款指標數，多報林業(yè)和治沙項目貸款7.18億元，冒領財政貼息資金3 794.7萬元。基金管理總站將這些資金中的4 064萬元，先撥給21家原林業(yè)局直屬企事業(yè)單位和地方林業(yè)部門，又以“占用費”和“返還款”的名義從這些單位全部收回，隱匿于賬外，其中1 464萬元用于彌補自身經營虧損，2 600萬元用于歸還貸款。1994至2001年，基金管理總站還違反規(guī)定，向林業(yè)局直屬單位和地方林業(yè)部門累計拆借資金4.02億元。國家林業(yè)局對審計查出的問題非常重視，專門召開黨組會議，研究提出了清理整頓基金管理總站、建章立制和強化預算管理等9項措施，并要求下屬各單位認真進行糾正和整改。
根據全國人大常委會的要求，今年審計署還擴大了部門決算審簽試點的范圍，對國務院15個部門和單位2001年度決算（草案）進行了審計。從審計情況看，這些部門的決算比較全面地反映了預算執(zhí)行結果和事業(yè)發(fā)展狀況，但也存在虛列支出、少計資產、結余不實，少匯、漏匯所屬單位報表等決算不實的問題。對這些問題，審計長已簽署意見，財政部將在辦理部門決算時予以調整、糾正。
（五）長期建設國債管理中存在的主要問題
審計16個省區(qū)2000年長期建設國債管理使用情況，檢查資金總額420億元，占當年中央安排地方國債資金的42%。從審計情況看，黨中央、國務院實施積極財政政策的決策是完全正確的，對于集中力量辦大事，充分發(fā)揮各方面資金的使用效益，進一步拉動經濟增長，優(yōu)化經濟結構發(fā)揮了重要作用。各地區(qū)、各部門認真貫徹執(zhí)行積極財政政策，進一步完善長期建設國債的有關制度，資金的管理使用情況也是好的。但審計發(fā)現，部分項目還存在違規(guī)招投標和違法分包、非法轉包等問題。這次審計的16個省區(qū)都不同程度地存在違規(guī)招投標問題，有的甚至弄虛作假，暗箱操作；抽查的571個項目中有74個項目存在違法分包、非法轉包工程的問題，造成建設資金流失1.24億元，占合同金額或已結算工程價款的2.7%。
貴州省高速公路開發(fā)總公司原總經理盧萬里（原全國人大代表、貴州省交通廳廳長），在1999至2001年間，勾結個體商人謝飛，在公路建設和材料采購的招投標中，弄虛作假，暗箱操作，將國債建設項目發(fā)包給謝飛開設的多家關聯公司。其間，審計署和國家計委曾多次明確要求予以糾正，但盧萬里等人陽奉陰違，繼續(xù)頂風作案，在材料采購中虛報價格，以次充好，牟取暴利，累計造成國家建設資金損失達9 800多萬元，盧萬里個人涉嫌重大經濟犯罪。2001年底，審計署將上述情況向國務院作了報告，目前中紀委、監(jiān)察部正在進一步查處。
審計署將長期建設國債的審計情況向國務院作了專題報告，國務院已要求國家計委等部門組織力量進行深入檢查，并研究提出進一步加強國債項目管理、加快項目進度的措施和辦法。
（六）專項資金管理中存在的主要問題
1．農村電網改造資金
審計農村電網改造實施情況，共檢查農網改造資金921億元，占一期投資總額的47%，抽查了1570個縣約20%的改造項目，同時對1690個縣的農電體制改革和同網同價情況進行了調查。從審計和調查情況看，黨中央、國務院作出的“兩改一同價”重大決策，取得明顯成效，對提高農民生活質量，加快農村經濟發(fā)展起到了積極作用，許多農民由衷地稱贊農網改造是“德政工程”、“民心工程”。但從審計情況看，在資金和項目管理上也存在一些不容忽視的問題。
審計農網改造資金，共查出各類違法違規(guī)問題金額29億元，占審計資金的3.15%。主要是一些地區(qū)的電力部門和基層電力企業(yè)擠占挪用農網改造資金10.72億元，用于其他項目建設和經費開支；少數地方利用農網改造之機，隨意向農民亂收費、亂攤派，嚴重損害農民利益。據對陜西、河南等10個省抽查統(tǒng)計，共向農民亂收費、亂攤派達1.5億元。有的基層電力企業(yè)向農民多收進戶線和電表購置費，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會也乘機搭車收費。
審計署將審計和調查情況向國務院作了專題報告，國務院領導批示要求國家計委等部門認真研究，提出整改措施。國家電力公司非常重視，制定下發(fā)了加強農網改造工程管理方面的規(guī)定，并積極進行整改。目前，亂收費、亂攤派和擠占挪用等問題大部分已得到糾正。
2．退耕還林試點工作資金
審計17個省區(qū)市和新疆生產建設兵團1999年至2001年6月退耕還林試點工作資金管理使用情況，共檢查331個試點縣，1361個財政、林業(yè)、糧食等主管部門，廣大審計人員深入到3500多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和64000多農戶進行了實地調查。從審計情況看，退耕還林試點工作成績顯著，政策貫徹落實情況良好，這些地區(qū)試點計劃已完成97.5%，90%以上的資金使用合規(guī)，廣大農戶對中央政策非常擁護。但審計也發(fā)現了一些問題。
一是補助資金撥付不及時，主要滯留在省地兩級。截止2001年6月，有5個省區(qū)省級財政滯留糧食補助資金3.1億元，占應撥付的76.5%。這種情況，在一定程度上影響了國家對退耕農戶現金和糧食補助的兌付進度。審計的331個試點縣，退耕農戶的現金和糧食補助兌現率只達到78.3%和82.3%。由于兌付不到位，造成部分農民生活困難，退耕還林的積極性受到挫傷，有的地方甚至出現拔苗復耕現象。
二是一些地方的林業(yè)、糧食、財政等部門擠占挪用補助資金1.1億元；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項目單位弄虛作假，虛報退耕還林試點完成量，騙取各項補助5 047萬元。少數干部甚至借機侵吞資金，這次審計共向紀檢監(jiān)察機關移交案件11起，涉案13人，金額112.9萬元。
國務院對審計反映的情況非常重視，目前已制定下發(fā)了《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，有效促進了退耕還林工作的順利實施。
3．鐵路建設資金
審計北京鐵路局等10個單位1999至2000年度鐵路建設資金管理使用情況，審計資金1 048億元，占鐵道部系統(tǒng)鐵路建設資金總額的90%，同時檢查了21個重點鐵路建設項目，發(fā)現的主要問題：
一是截留、挪用鐵路建設資金和其他資金。12個省的有關部門挪用地方鐵路附加費和征遷費10.39億元，用于委托貸款、投資股市、定期儲蓄，甚至揮霍浪費。5個鐵路局挪用鐵路更新改造資金5.93億元，用于興建樓堂館所。如北京鐵路局1994至2000年，在未經任何部門正式審批的情況下，擅自動用鐵路更新改造資金4.7億元，興建四星級標準的北京鐵路職工文體活動中心，建筑面積7.5萬平方米，目前主體工程已基本完工，處于閑置狀態(tài)。另外，有7個鐵路局滯留和閑置鐵路建設資金36億元，沒有充分發(fā)揮資金的使用效益。
二是建設項目管理不嚴，損失浪費比較嚴重。這次審計的21個項目，有8個存在招投標不規(guī)范和違法分包、非法轉包的問題，涉及資金57億元。有的項目決策失誤，損失浪費嚴重。如鐵道部1995年從加拿大和西班牙采購鋼軌8.46萬噸，因質量不合格在鋪軌過程中發(fā)生斷裂，造成直接經濟損失8 703萬元。
（七）金融機構資產負債損益中存在的主要問題
審計中國銀行總行、7家省級分行和156家支行，以及中國人民保險公司及其3108個分支機構的資產負債損益情況，發(fā)現違規(guī)經營、財務收支核算不實等違法違規(guī)問題比較突出。
中行系統(tǒng)的違規(guī)經營問題，主要表現為違規(guī)放貸、賬外經營、違規(guī)開立信用證，以及違規(guī)簽發(fā)銀行承兌匯票等。對以前年度違規(guī)經營的問題，中行有些分支機構沒有及時清理糾正，而且還采取弄虛作假的手法，名義上向信譽好的客戶發(fā)放貸款，實際是轉移信貸資金，用于彌補自身歷年違規(guī)經營造成的缺口，或沖抵以前年度發(fā)放的不良貸款。
人保公司系統(tǒng)的違規(guī)經營問題，主要表現為無序競爭比較嚴重。13個省的人保公司為了爭奪保險市場份額，采取少收保費、高比例退費和返還手續(xù)費等辦法，隨意降低保費費率；25個省市的人保公司存在人情賠付、虛假理賠等問題，有的甚至編造假賠案件套取資金，用于超規(guī)定比例返還保戶手續(xù)費；保險代理市場混亂，無證代理情況十分普遍，代理手續(xù)費支付隨意性較大。
此外，審計還查出嚴重違法違規(guī)和涉嫌經濟犯罪案件線索54件，涉案人員78人，涉案金額27.9億元。如中行廣東番禺支行1995年以來，假借自辦公司或客戶的名義，開設賬戶近百個，截留隱匿貸款利息收入2.43億元，用于違規(guī)拆借資金、吸存放貸和開展信用證業(yè)務，累計發(fā)生額13億元。該支行原行長和信貸科長等人，還先后從中動用2億元資金從事外匯買賣，并將非法套取的外匯1 345萬美元私自匯出境外。目前，有關犯罪嫌疑人已被逮捕。
審計署將審計情況向國務院報告后，中行和人保公司按照國務院領導的批示要求，除對2000年以前發(fā)生的上述問題認真加以糾正外，還研究提出了加強內部管理，規(guī)范經營行為的措施。
（八）黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員任期經濟責任審計情況
受中組部和中央金融工委的委托，審計署直接組織審計了科技部、原國家建材局、中國人民保險公司和交通銀行4個單位，以及中國建筑工程總公司、中國東方電氣集團公司等8戶國有重要骨干企業(yè)原領導人員的任期經濟責任情況,未發(fā)現他們有個人經濟問題。但這些單位仍存在一些違法違規(guī)問題，其中8戶國有重要骨干企業(yè)經營管理中存在的問題比較突出。
一是由于誠信意識不強，核算不規(guī)范，有的甚至弄虛作假，致使企業(yè)會計信息失真問題較為嚴重。二是由于決策機制不完備、疏于管理、內部控制薄弱，導致國有資產損失浪費嚴重。如東方電氣集團所屬財務公司，在1997至1998年間，被一私營業(yè)主以借款名義騙取630萬美元和4 580萬元人民幣，一直沒有歸還，所借美元全部匯往境外，負責擔保的公司已經停業(yè),抵押資產的產權大部分已轉移或無法確認。該公司在上億元國有資產面臨損失的情況下，不僅沒有采取保全措施，反而在2001年6月再次借給該私營業(yè)主450萬元。此案已由公安部立案偵查，目前財務公司原總經理和該私營業(yè)主均已被批捕。
此外，審計還查出有的企業(yè)下屬單位領導干部以權謀私、貪污受賄、挪用公款等涉嫌個人經濟犯罪案件線索22件，涉案人員61人，涉案金額5.98億元。
這次中央預算執(zhí)行審計結束后，審計署對查出的問題依法進行了處理。對違反財政財務法規(guī)的問題，已分別下達了審計意見和審計決定，要求有關部門和單位認真進行糾正，其中違規(guī)減免緩稅、應征未征稅款的，限期予以補征；隱瞞轉移收入、擠占挪用資金的，要求結轉收入，收回資金；違規(guī)招投標，違法分包、非法轉包工程的，督促有關部門嚴肅查處，認真整改；會計賬務處理不合規(guī)的，限期調整有關賬目。對涉嫌經濟犯罪的案件線索和應當追究黨紀政紀責任的人員，已按有關規(guī)定移交司法機關或紀檢監(jiān)察部門立案查處。對制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范的，已經建議有關部門建章立制，切實加強內部管理。對涉及國家政策方面的問題和一些重大項目的審計情況，及時向國務院作了報告，國務院已責成有關部門研究整改。這次審計查出問題的糾正情況和整改結果，國務院將在2002年底前向全國人大常委會作出專題報告。
三、加強中央預算管理的意見
（一）進一步嚴格部門預算管理
當前，中央財政已開始全面實行部門預算，這對規(guī)范預算行為、強化預算管理發(fā)揮了積極作用。但從審計情況看，在實際執(zhí)行中還存在預算編制不完整、不規(guī)范，沒有細化到具體項目和單位，預算批復和資金撥付不及時，年度執(zhí)行中隨意調整等問題，導致了部門預算改革不徹底，難以達到應有的效果。財政部要在總結經驗的基礎上，盡快研究提出科學合理的預算分配定額和標準，嚴格預算編報程序，加強審核把關；要結合當前深化“收支兩條線”改革，加快實行預算內外資金統(tǒng)管的財政綜合預算，全面反映部門預算內外資金的收支狀況，增強預算透明度。各部門要按統(tǒng)一規(guī)定編制預算，做到完整、細化，落實到具體項目和使用單位，并嚴格執(zhí)行批復的預算，不得隨意調整。從根本上看，要解決當前部門預算管理中存在的問題，必須盡快修訂完善預算法及相關法律法規(guī)，重點對部門預算、國庫集中收付等作出相應的法律規(guī)定，促進深化預算改革，提高預算的法律約束力。
（二）改革專項轉移支付制度
建立規(guī)范的財政轉移支付制度是分稅制財政體制改革的重要目標，對于規(guī)范預算分配行為，增強中央調控能力，促進地區(qū)經濟均衡發(fā)展具有重要意義。但我國現行的轉移支付制度是1994年確定的，帶有明顯的過渡特征，執(zhí)行中隨意性較大，影響了分稅制財政體制改革的進一步深化，同時也容易助長“跑部錢進”的現象，不利于廉政建設。因此，必須對現行轉移支付制度進行改革完善，當前首先要改革專項轉移支付制度。財政部要盡快對現有的專項轉移支付項目進行清理、整合，取消已到期和不需要的項目，歸并重復交叉的項目，已形成地方固定財力補助的要統(tǒng)一納入體制補助或一般性轉移支付；要改進預算分配辦法，促進專項轉移支付的科學、公平、透明。同時，要進一步明確專項轉移支付項目的設立、預算的編報和批復、資金的撥付和使用，并嚴格遵照執(zhí)行。
（三）進一步推行和完善政府采購制度
政府采購制度是規(guī)范財政支出管理，促進廉政建設的重要手段，目前在市場經濟國家已普遍實行，采購規(guī)模一般占到財政支出的30%左右。我國在這方面剛剛起步，政府采購規(guī)模偏小，制度不健全，管理不規(guī)范，實際操作中還存在一些問題。目前中央和部分地方財政部門一家兼有制定政策、編制預算、組織實施、支付資金等職能，沒有形成相互制約的機制，不利于監(jiān)督管理，容易產生新的弊端。今后要參照國際通行做法，將財政部門組織實施集中采購的職能分離出去，組建獨立的政府采購中心；要盡快出臺政府采購法，完善相關管理制度，進一步規(guī)范采購行為；同時，逐步擴大政府采購的規(guī)模和范圍，提高政府采購在財政支出中的比重。
（四）中央財政舉借的政府外債收支應盡快納入預算管理
1998年機構改革后，政府外債管理職能已統(tǒng)一劃歸財政部，但財政部未將外債收支及還本付息支出全部納入預算管理。財政部要按照預算法及有關規(guī)定，盡快將中央財政舉借的政府外債統(tǒng)一納入預算管理，保證債務收支預算的完整性。要嚴格劃分中央和地方的外債償還責任，避免中央財政承擔應由地方還本付息的支出。同時，要研究制定外債還貸準備金的管理辦法，進一步規(guī)范準備金的來源渠道，嚴格賬戶管理，確保資金的安全完整和合理有效使用。
（五）切實抓好增收節(jié)支工作
前不久，國務院召開全國增收節(jié)支電視電話會議，要求各地區(qū)、各部門切實采取有效措施，努力增收節(jié)支。各級稅務部門要依法加強稅收征管，全面清理稅收減免，嚴厲打擊各種偷逃騙稅行為，努力做到應收盡收。各部門單位要嚴格執(zhí)行批準的預算，不得隨意追加和調整，進一步強化監(jiān)督管理，切實管好用好各項財政資金；要努力轉變作風，樹立勤儉節(jié)約的觀念，大力壓縮會議，控制招待費和差旅費支出，嚴禁各種形式的鋪張浪費和侵害國家利益的行為。（《報告》全文完）
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