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    一、2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況

    2002年，國務(wù)院各部門堅持以"三個代表"重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實國家各項政策措施，堅持依法行政，積極推進經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展。同時，圍繞整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，進一步嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，不斷加強內(nèi)部管理，依法理財水平有了新的提高。從審計情況看，2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況是好的，圓滿完成了全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算任務(wù)。但財政財務(wù)管理中仍然存在一些不容忽視的問題。

    （一）中央本級預(yù)算管理中存在的主要問題

    1．2002年，財政部、原國家計委等部門在年初安排預(yù)算時，有部分資金沒有批復(fù)落實到具體部門和項目，而是在年度執(zhí)行中通過追加的方式再進行分配。這種做法，不符合預(yù)算法關(guān)于年度預(yù)算應(yīng)及時批復(fù)到各預(yù)算單位的規(guī)定。這樣做不僅加大了部門自主追加預(yù)算資金的權(quán)力，而且分配中缺乏透明度，容易產(chǎn)生隨意性，不利于預(yù)算管理監(jiān)督和國家機關(guān)的廉政建設(shè)。

    2．1999年，財政部在清理整頓國務(wù)院其他部門周轉(zhuǎn)金時，對援外合資合作基金和對外承包工程保函基金未按規(guī)定予以清理，目前仍由商務(wù)部和財政部作為有償使用資金出借給有關(guān)企業(yè)，或作為擔(dān)保資金用于有關(guān)企業(yè)的墊支。財政部應(yīng)根據(jù)當(dāng)前援外合資合作項目和對外承包工程管理的實際情況，在理順管理機制的同時，對上述基金盡快進行清理。

    3．2002年，財政部在批復(fù)和追加4個部門預(yù)算時，將中央補助地方支出9.58億元，作為中央本級支出列入部門預(yù)算，由這些部門用于對地方的補助。這種做法，違背了預(yù)算法關(guān)于部門預(yù)算應(yīng)由本部門所屬各單位預(yù)算組成的規(guī)定，同時，這部分資金的使用也脫離了地方政府和人大的管理監(jiān)督。

    4．2002年，財政部用退庫方式解決應(yīng)由預(yù)算安排的部分支出。其中，從增值稅中退庫11.23億元，用于三峽建設(shè)；從企業(yè)所得稅中退庫2.4億元，用于解決庫區(qū)移民安置問題。1988至2002年，經(jīng)財政部批準(zhǔn)，國家物資儲備局系統(tǒng)從實現(xiàn)的物資變價收入中，坐支38億元用于管理費開支，其中2002年坐支5.78億元。這種做法，不符合預(yù)算管理"收支兩條線"的原則，人為縮小了預(yù)算收支規(guī)模，一定程度上影響了正常的分配秩序。

    5．原鐵道部、交通部等11個行業(yè)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌移交地方管理后，財政部自1998年開始，陸續(xù)將存放在這些部門的行業(yè)統(tǒng)籌資金結(jié)余收繳到中央財政養(yǎng)老保險基金專戶，截止2002年底余額為59.34億元。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，上述資金應(yīng)主要用于平衡移交過程中地區(qū)的資金缺口問題。但財政部一直將這部分資金存放在中央財政養(yǎng)老保險基金專戶，沒有按規(guī)定安排使用，每年又另外通過預(yù)算支出，安排行業(yè)統(tǒng)籌移交地方后的資金缺口。這種做法，不僅造成了這部分資金的長期閑置，而且還加大了中央財政支出負(fù)擔(dān)。

    （二）中央專項轉(zhuǎn)移支付管理中存在的主要問題

    1．有些項目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。2002年，為改善中小學(xué)基本辦學(xué)條件，中央財政安排10個專項轉(zhuǎn)移支付項目，金額31.2億元，分別由財政部、教育部、原國家計委審批管理。安排地方救災(zāi)專項轉(zhuǎn)移支付項目15項，金額41億元，由財政部、原國家計委、民政部、農(nóng)業(yè)部、教育部分頭審批，財政部管理的項目還分散在各司局審批管理。這種重復(fù)設(shè)置項目、多頭審批的做法，使資金難以統(tǒng)籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請，重復(fù)要錢。

    2．有些資金分配超范圍，對本系統(tǒng)安排資金偏寬。2002年，財政部在分配社會保障、中小學(xué)建設(shè)等10項補助資金時，將國家明確規(guī)定不應(yīng)給予補助的地區(qū)和單位納入補助范圍，共超范圍安排5億元。其中，在分配社會保障3項補助資金時，對國務(wù)院明確規(guī)定不應(yīng)給予補助的4個省仍給予補助4.08億元。在分配職業(yè)教育特殊困難院校建設(shè)補助資金時，沒有按規(guī)定將資金主要用于農(nóng)村和中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在安排的10所院校4 450萬元中，有2 500萬元分配給了經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)的2所院校，占56%。

    財政部在專項轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算中為本系統(tǒng)安排一些資金，特別是一些司局利用職權(quán)向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，審計署多次提出異議，但一直沒有得到很好解決。這種做法缺乏依據(jù)，違背財政分級管理的原則，有一定的弊端。

    3．有些資金的分配與實際情況脫節(jié)。2002年，財政部在分配市縣鄉(xiāng)在編人員分流期間工資補助時，未充分考慮各地編制精簡和人員分流的實際情況，對有的尚未進行機構(gòu)改革的地區(qū)也給予補助。如某省未開展市地以下機構(gòu)改革，但財政部2001至2002年，仍分配該省市縣鄉(xiāng)人員分流期間工資補助5.9億元，全部被省財政用于平衡預(yù)算。

    （三）中央稅收征管中存在的主要問題

    審計8個?。ㄊ校﹪惥趾?6個直屬海關(guān)稅收征管情況，查出違法違規(guī)問題金額73.49億元，影響中央收入26.38億元。

    國稅征管中的突出問題是，一些國稅部門違規(guī)減免，征繳不力。還有一些地方政府從本地利益出發(fā)，越權(quán)開政策口子。如某區(qū)政府違規(guī)自定"招商引稅"政策，采取將部分稅款返還給納稅人和中介人的辦法，吸引區(qū)外企業(yè)到區(qū)內(nèi)注冊，造成國家財政資金大量流失。1997年以來，共引來區(qū)外企業(yè)10500多戶。據(jù)抽查，僅2000年至2002年10月，區(qū)外企業(yè)繳入?yún)^(qū)金庫的所得稅、增值稅、營業(yè)稅就達6.26億元，區(qū)財政局共給有關(guān)納稅人和中介人返還稅款2.09億元。審計情況上報后，國務(wù)院已責(zé)成財政部、稅務(wù)總局對該問題進行查處。

    海關(guān)監(jiān)管中存在的突出問題是加工貿(mào)易管理漏洞較大。目前海關(guān)對加工貿(mào)易保稅進口料件的監(jiān)管，主要采取手冊登記核銷制度，以防止一些企業(yè)利用加工貿(mào)易走私逃稅。由于制度本身不夠完善，有些海關(guān)監(jiān)管又不到位，造成大量加工貿(mào)易手冊逾期未核銷，有的甚至長達十幾年。審計抽查11個海關(guān)，發(fā)現(xiàn)有4200多份加工貿(mào)易手冊超期未核銷，貨值 107億元，涉及稅收9億多元。如秦皇島海關(guān)1996至1997年，為某公司辦理加工貿(mào)易手冊61份，貨值440萬美元，至今未核銷，這些保稅進口料件下落不明，涉嫌走私。

    （四）國務(wù)院部門預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題

    審計國務(wù)院60多個部門單位預(yù)算執(zhí)行和貫徹"收支兩條線"政策情況，結(jié)果表明，部門本級擠占挪用財政資金、隱瞞收入等問題繼續(xù)呈下降趨勢，但管理中仍存在一些問題。

    一是本級預(yù)算管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：23個部門未按規(guī)定細化預(yù)算或預(yù)算編制不完整；6個部門沒有按規(guī)定及時足額批復(fù)預(yù)算；12個部門擅自調(diào)整預(yù)算項目及金額。

    二是對所屬單位疏于管理和監(jiān)督，一些部門的二三級單位財務(wù)管理混亂。這次延伸審計216個二三級單位，查出隱瞞收入、私設(shè)賬外賬等問題金額37億元。個別單位甚至為謀取小團體利益，編造虛假項目，騙取財政資金。如水利部原信息研究所以建設(shè)"東小樓改造附屬工程"為名，編造虛假項目預(yù)算，并與某工程處簽訂虛假施工合同，將135萬元預(yù)算資金撥付該工程處，然后分批收回，主要用于發(fā)放職工補貼。

    三是有的部門邊糾邊犯。1999年，審計署曾查出交通部違規(guī)借給山東某公司3 000萬元資金的問題。按照審計決定的要求，該部雖于2000年將資金收回，但2002年又繼續(xù)將等額資金以同樣方式借給同一公司。

    四是執(zhí)行"收支兩條線"規(guī)定不嚴(yán)格。經(jīng)財政部批準(zhǔn)，有些部門對部分預(yù)算外收入沒有完全實行"收支兩條線"管理，仍采取比例上繳、結(jié)余上繳或全部留用的辦法。審計還發(fā)現(xiàn)，有14個部門自立項目或超范圍收費5.22億元，15個部門應(yīng)繳未繳中央預(yù)算收入3.31億元，29個部門未按規(guī)定上繳財政專戶資金18.53億元，26個部門隱瞞、截留或坐支預(yù)算外資金2.68億元，有的甚至設(shè)立賬外賬。這些問題，大多發(fā)生在部門所屬二三級單位。如教育部全國大學(xué)英語四六級考試委員會自1989年以來，違規(guī)集中各地考試費2.24億元，未上繳財政專戶，并從中坐支相關(guān)考試費用等1.9億元。

    根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院的要求，審計署繼續(xù)擴大部門決算（草案）審簽試點的范圍，對國務(wù)院25個部門2002年度決算（草案）進行了審計。從審計情況看，部門決算編報不實的問題仍然存在，主要是少報收支和結(jié)余、少計資產(chǎn)、少匯所屬單位決算報表等，涉及金額41億元。對這些問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。

    （五）專項資金管理使用中存在的主要問題

    審計國土專項資金、企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金、民航建設(shè)資金，發(fā)現(xiàn)欠收欠繳、擠占挪用問題依然存在。3個城市土地管理部門應(yīng)收未收、違規(guī)減免國土專項資金66.96億元，地方財政等部門擠占挪用4.55億元，主要用于平衡預(yù)算、興建辦公樓和對外投資等；抽查8000多戶企業(yè)發(fā)現(xiàn)，因繳費基數(shù)不實造成漏繳企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金問題比較普遍，僅2001年就漏繳7.64億元，有關(guān)管理部門擠占挪用4.2億元；部分航空公司欠繳民航建設(shè)資金和機場建設(shè)費43.06億元，占應(yīng)繳額的56%，民航管理部門和機場還擠占挪用3.24億元。

    審計15個?。▍^(qū)、市）國債資金管理使用情況，發(fā)現(xiàn)一些國債項目損失浪費、效益低下問題比較突出。9個省的37個污水處理項目，總投資額58.41億元，其中使用國債資金19.95億元。但由于前期準(zhǔn)備不充分、配套資金不到位以及運行費用不足等原因，有15個項目未按計劃完工或開工；16個已完工項目中，有7個達不到設(shè)計要求，還普遍存在配套設(shè)施落后于主體工程建設(shè)的問題，造成設(shè)備閑置，項目整體效益難以發(fā)揮。重慶上界高速公路在施工過程中，為了給后來立項的高爾夫球場讓道，被迫變更路線，造成直接經(jīng)濟損失4 860萬元，其中已施工路段報廢損失1 167萬元，繞道增加投資2 862萬元，賠償施工單位停工損失和違約金831萬元。有些項目管理混亂，少數(shù)人員涉嫌私分國債資金。如湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結(jié)，在界牌河段長江干堤綜合治理項目建設(shè)中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬元。此案已移交當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕。

    在審計民航建設(shè)資金的同時，還對18個重點機場和38個支線機場建設(shè)管理情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)大部分機場虧損嚴(yán)重，經(jīng)營困難。已竣工投產(chǎn)的12個重點機場中有9個虧損，累計虧損額14.46億元。38個支線機場中有37個虧損，2000至2001年度累計虧損15.27億元。造成機場項目普遍虧損的根本原因是，民航體制改革不到位，機場投資建設(shè)與經(jīng)營管理相脫節(jié)，難以形成決策責(zé)任機制和風(fēng)險約束機制。地方政府參與項目決策和建設(shè)，但近三分之二的機場建成后由民航部門經(jīng)營管理。由此導(dǎo)致在機場建設(shè)中統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，布局不合理；建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)脫離實際，過度超前；大量舉借債務(wù)，運營成本過大。2001年，38個支線機場旅客吞吐量僅為可行性研究報告同期預(yù)測值的四分之一，錦州機場還不到設(shè)計能力的百分之三。

    （六）建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營管理中存在的主要問題

    審計建設(shè)銀行及其20個分行2001年資產(chǎn)負(fù)債損益情況，查出隱瞞收入、盈虧不實、私設(shè)"小金庫"等問題；違規(guī)經(jīng)營問題比較突出，主要是違規(guī)放貸、違規(guī)簽發(fā)及貼現(xiàn)承兌匯票、高息攬存和違規(guī)拆借。審計發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前建設(shè)銀行經(jīng)營管理中還出現(xiàn)了一些新的違規(guī)問題，帶來新的經(jīng)營風(fēng)險。主要是在個人信貸業(yè)務(wù)中，一些分支機構(gòu)超限額發(fā)放消費貸款、發(fā)放無指定用途或虛假的消費貸款以及"零首付"個人住房貸款，大量貸款被用于炒股、還債等。抽查建行廣州地區(qū)8家支行的樓宇按揭貸款，發(fā)現(xiàn)有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內(nèi)外勾結(jié)，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3 793萬元，有3 270萬元已無法追回，其中轉(zhuǎn)入該副局長等人個人賬戶的2 576萬元全部被提取現(xiàn)金，去向不明。目前，該副局長等9名犯罪嫌疑人已被公安機關(guān)拘捕。

    審計農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其34個分行2001年資產(chǎn)負(fù)債損益情況，發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理中存在一些比較突出的問題。1995年以來，農(nóng)發(fā)行總行通過虛列支出套取資金、變相融資收取高息等方式，私設(shè)"小金庫"，累計金額達5 736萬元，這些資金的管理使用混亂，不少支出沒有必要的批準(zhǔn)手續(xù)和會計記錄。1996至1999年，農(nóng)發(fā)行總行以租賃的名義，委托一公司購買電子設(shè)備和汽車等固定資產(chǎn)，總金額9.2億元，其中8.1億元曾被挪用投入股市，進行股票買賣，所獲收益去向不明，涉嫌重大經(jīng)濟犯罪。

    這次審計，共發(fā)現(xiàn)建行、農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)經(jīng)濟犯罪案件線索52起，涉案責(zé)任人75人。這些案件已全部移交司法機關(guān)及有關(guān)部門立案查處。

    （七）國有骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

    去年，審計署對12戶中央管理的重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進行了經(jīng)濟責(zé)任審計，發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理中存在的主要問題是，由于企業(yè)誠信意識不強，以及對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績考核過多依賴于收入、利潤等指標(biāo)，導(dǎo)致企業(yè)做假賬的現(xiàn)象比較普遍，特別是虛增利潤的問題較為突出。審計還發(fā)現(xiàn)，由于內(nèi)部控制薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力沒有得到有效制衡，少數(shù)人借機肆意侵吞國有資產(chǎn)。中國電子進出口總公司原總經(jīng)理等人，于1994年10月和1995年2月，違規(guī)為北京和山東兩家公司辦理進口貨物信用證擔(dān)保，這些擔(dān)保均沒有真實的貿(mào)易背景，涉嫌金融詐騙。目前這兩個被擔(dān)保公司已注銷，由銀行向境外墊付的信用證本金和利息全部損失，折合人民幣7.76億元。1993至1995年，還擅自動用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關(guān)公司，目前已形成損失2.08億元。以上擔(dān)保、投資和借款，給國家造成巨額損失，但直接責(zé)任人7年來始終沒有被追究責(zé)任。對此，國務(wù)院已責(zé)成公安部立案查處。

    （八）縣鄉(xiāng)財政管理中存在的主要問題

    2002年，審計署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是財政收入"水分"較大。2001年，49個縣（市）中有45個虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%。 二是人為隱瞞赤字普遍。截止2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字7.2億元的147%。三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個縣（市）截止2001年底，累計債務(wù)達163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。截止2002年9月，有42個縣（市）累計欠發(fā)國家規(guī)定的工資18億元（其中當(dāng)年1至9月新欠1.32億元），是1998年底欠發(fā)額的3倍多。

    造成上述問題的主要原因，一是這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政收入增長乏力。二是縣鄉(xiāng)財政體制還不夠完善，基層財政缺乏穩(wěn)定的收入來源，目前，縣鄉(xiāng)財政支出中有60% 靠上級補助，許多專項補助還要求安排配套資金，加大了縣鄉(xiāng)財政的壓力。三是一些縣鄉(xiāng)理財思想不夠端正，盲目鋪攤子上項目，甚至搞"形象工程"、"政績工程"。同時，上級對基層干部政績的考核偏重于GDP和財政收入等指標(biāo)的增長，在一定程度上也助長了弄虛作假的不良風(fēng)氣。四是財政供養(yǎng)人員增長過快。1994年以來，49個縣（市）總?cè)丝谠鲩L4.6%，財政供養(yǎng)人員卻增長了22%。

    這次中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)束后，審計署對查出的問題依法進行了處理。一是對違反財政財務(wù)法規(guī)的問題，要求有關(guān)單位予以糾正。對制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范的問題，有關(guān)部門根據(jù)審計署的建議，正在建章立制，完善內(nèi)部管理。二是對執(zhí)行國家政策中存在的問題和重要項目的審計情況，國務(wù)院已責(zé)成有關(guān)部門研究整改，有些已收到了明顯效果。如國土資源部已制定下發(fā)了加強土地管理的有關(guān)規(guī)定，并部署在全國開展一次土地市場專項檢查。原國家計委和民航總局制訂了加快民航體制改革，加強機場項目規(guī)劃和資金管理的意見，有些突出問題已追究了有關(guān)人員的責(zé)任。三是對涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件線索80多件，已按有關(guān)規(guī)定移交司法機關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門立案查處。這次審計查出問題的全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。

    二、加強中央預(yù)算管理的意見

    （一）健全科學(xué)決策機制，提高財政資金的使用效益

    從審計情況看，當(dāng)前在一些領(lǐng)域中決策機制不完善，脫離實際，盲目決策，是造成財政資金管理不規(guī)范、使用效益不高、損失浪費的一個重要原因。國務(wù)院已要求各部門各地區(qū)按照中央關(guān)于健全科學(xué)決策機制的精神，進一步強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督。特別是國務(wù)院有關(guān)主管部門要帶頭貫徹落實國務(wù)院工作規(guī)則，牢固樹立依法行政的觀念，堅持科學(xué)民主決策；在重大項目決策中要切實按經(jīng)濟規(guī)律辦事，注重整體規(guī)劃，嚴(yán)把審批關(guān)；建立決策責(zé)任追究制度，對決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費的，要嚴(yán)肅查處，依法追究責(zé)任。

    （二）加大清理整合力度，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理

    目前，專項轉(zhuǎn)移支付已占中央補助地方支出的近一半，占地方財政支出的四分之一。管好用好這部分資金，對于增強中央調(diào)控能力、促進地區(qū)均衡發(fā)展具有重要意義。但從審計情況看，專項轉(zhuǎn)移支付在分配管理中還存在一些突出問題，影響資金的使用效果。今后，審計署將加大對這部分資金的監(jiān)督力度。同時國務(wù)院將責(zé)成有關(guān)部門組成一個專門機構(gòu)，集中力量對現(xiàn)行的中央專項轉(zhuǎn)移支付項目進行一次全面清理。在清理的基礎(chǔ)上，取消那些名不符實和過時的項目，歸并重復(fù)交叉的項目，對已形成地方固定財力的應(yīng)納入一般性轉(zhuǎn)移支付；按照資金的用途和部門職能，對專項轉(zhuǎn)移支付實行歸口管理，規(guī)范審批程序，強化跟蹤監(jiān)督，徹底改變項目管理上的散亂狀況。今后，要逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付的項目數(shù)量和資金規(guī)模，項目設(shè)置報國務(wù)院審批。要按照規(guī)定的辦法分配和管理資金，堅決制止利用職權(quán)違規(guī)為本系統(tǒng)安排補助項目的做法。