2012年第4號公告：玉樹地震災后恢復重建2011年跟蹤審計結(jié)果
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玉樹地震災后恢復重建2011年跟蹤審計結(jié)果 |
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，2011年5月至10月，審計署按照“保障災后恢復重建不出重大問題，促進災后恢復重建順利進行”的審計目標，對玉樹地震災后恢復重建規(guī)劃實施、資金管理使用、工程建設管理、環(huán)境保護等情況進行了審計，重點抽查了城鄉(xiāng)住房、交通、醫(yī)療、學校、水利等方面的60個項目，涉及概算總投資102.68億元（占玉樹災后恢復重建總投資的32%）?，F(xiàn)將跟蹤審計結(jié)果公告如下：
一、基本情況
（一）災后恢復重建資金籌集和分配使用情況。根據(jù)財政部和國家發(fā)展改革委的批復，玉樹災后恢復重建資金總規(guī)模為316.5億元，包括：中央財政資金206.5億元、青海省級財政資金20億元、社會捐贈資金60億元、企業(yè)自籌及貸款25億元、居民個人負擔5億元。截至2011年10月底，青海省本級累計收到資金293.82億元，累計撥付224.52億元，結(jié)余69.3億元。其中：收到中央財政資金194.5億元，撥付176.23億元，結(jié)余18.27億元；收到社會捐贈資金99.32億元，撥付48.29億元，結(jié)余51.03億元。此外，2011年青海省財政廳以中央財政資金尚未使用完畢為由，將其2010年投入的資金14.01億元收回；企業(yè)自籌及貸款、居民個人負擔資金尚未到位。
（二）災后恢復重建總體進展情況。按照青海省發(fā)展改革委2010年8月下發(fā)的《玉樹地震災后恢復重建總項目冊（修訂稿）》（以下簡稱《總項目冊》），共規(guī)劃建設1579個重建項目，總投資317.09億元，涉及城鄉(xiāng)居民住房、基礎設施、公共服務設施、和諧家園、特色產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)、生態(tài)環(huán)境、其他等7個方面。根據(jù)青海省玉樹地震災后重建現(xiàn)場指揮部提供的資料，截至2011年10月底，累計開工項目908個，完工項目122個，分別占總項目數(shù)的57.5%和7.72%，完成投資199億元，占總投資的62.75%。
二、審計評價
2011年，在黨中央、國務院的正確領導下，青海省委、省政府和國家發(fā)展改革委、住房與城鄉(xiāng)建設部、國資委、能源局等部門，以及北京市等6家援建單位密切配合，按照國務院提出的災后恢復重建目標，克服各種困難，采取有效措施，加強重建資金和項目管理，玉樹災后恢復重建取得階段性成果。
（一）認真整改2010年跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題。青海省各級政府和主管部門以及相關援建單位，高度重視2010年跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題，專門研究并積極部署，采取有效措施對資金管理使用和工程質(zhì)量管理等方面的問題進行了整改。截至2011年11月底，2010年跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題已基本整改完畢。青海省各級相關部門以及北京市等6家援建單位還根據(jù)審計建議，制定和完善了工程建設管理制度20多項，規(guī)范了建設項目審批程序、建材生產(chǎn)審批和監(jiān)督檢查等，并進一步加強了工程建設質(zhì)量控制。
（二）玉樹災后恢復重建取得了階段性成果。北京市等6家援建單位和青海省有關參建單位克服高寒缺氧等困難，積極推進項目建設，促使災后恢復重建工作順利進行。截至2011年10月底，玉樹結(jié)古鎮(zhèn)“四橫十六縱”的城市主次干道基本實現(xiàn)通車，城市供水廠、垃圾處理廠具備供水條件和垃圾填埋條件，污水處理廠正在進行設備調(diào)試，城市框架初步顯現(xiàn)。根據(jù)青海省玉樹地震災后重建現(xiàn)場指揮部提供的資料，截至2011年10月底，農(nóng)牧民住房重建21294戶的總?cè)蝿找讶客旯?，部分群眾遷入新居；規(guī)劃重建的95個教育項目已開工79個、開工率83.15%，完工11所、完工率11.57%，2012年春季部分學?？删邆涫褂脳l件；規(guī)劃重建的66個醫(yī)院和衛(wèi)生項目已開工46個、開工率69.69%，完工5個、完工率7.57%；規(guī)劃重建的52個全國重點文物保護單位修繕和文物搶救保護工程已開工44個，開工率84.61%；87座受損寺院及宗教活動場所全部開工建設，完工4個、完工率4.59%。
（三）災后恢復重建任務的責任單位、建設地點等已基本明確。青海省圍繞“建設社會主義新玉樹”的重建目標，堅持以人為本、民生優(yōu)先的原則，緊抓城鄉(xiāng)居民住房建設這一工作重點，統(tǒng)籌推進教育、衛(wèi)生、道路、電力等公共服務和市政基礎設施建設，著力推進商住房、產(chǎn)業(yè)恢復、結(jié)古鎮(zhèn)十大標志性工程等重點項目。目前，災后恢復重建各個項目的責任單位、建設地點等已基本明確，為全面完成重建目標任務打下了堅實的基礎。
（四）積極完善各項制度和保障措施。2011年，青海省進一步完善玉樹災后恢復重建的配套政策和措施，優(yōu)化重建資金撥付和管理辦法，先后制定了《玉樹地震災后重建規(guī)劃審查審批工作方案》等規(guī)章制度，還進一步優(yōu)化了建材保障供應機制，將政府主導改為市場運作，促使物資調(diào)運有序進行；加強路況隱患排除，確保交通運輸?shù)缆窌惩ǎ患訌娺^渡市場建設，強化市場監(jiān)管和生活必需品的調(diào)運、銷售和補貼；及時開展災區(qū)冬季水電暖保障和生活補助發(fā)放，滿足災區(qū)群眾正常生活需要。同時，北京市等6家援建單位高度重視項目建設管理，嚴格重建資金使用，制定了《援建項目資金管理實施辦法》、《玉樹災后重建工程技術管理辦法》等管理制度，完善了項目建設管理機制，確保災后恢復重建工作有序開展。
三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題及整改情況
由于災后恢復重建涉及面廣、任務重、時間緊、氣候條件差、施工期短、要求高、情況復雜，重建中還存在一些需要改進和完善的問題，也有個別違規(guī)問題。審計指出后，青海省和有關部門高度重視，及時認真整改，對個別違規(guī)問題進行了認真查處。具體情況是：
（一）少數(shù)重建項目前期手續(xù)辦理緩慢。青海省原定2011年1月底前完成重建項目前期手續(xù)審批工作，但截至2011年9月底，玉樹州、縣兩級負責建設的1272個項目中，已審批可研報告及初步設計的僅有796個，占62.57%；已審批施工圖設計的僅有501個，占39.38%。由于前期手續(xù)辦理緩慢，造成有些重建項目邊施工、邊設計、邊審批。審計抽查的已開工項目中，開工時可研報告未批復的有25個，初步設計未批復的有26個，施工圖設計未批復的有40個。個別項目甚至以設計送審圖進行施工，如玉樹縣城生活垃圾填埋場無正式設計圖而以送審圖施工建設，截至2011年9月底已完成工程量88%。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成相關部門進一步加大工作力度，玉樹州、縣實行集中辦公和聯(lián)審聯(lián)批，截至2012年1月15日，規(guī)劃設計及前期工作已完成87.4%，力爭2012年3月底前完成各項前期準備工作。
（二）2011年初，青海省提出到2011年底城鎮(zhèn)居民住房要達到“100%開工、90%完工”。但由于城鎮(zhèn)居民住房戶型、面積等需求確認工作進展較慢，一些重建項目被迫延遲開工。截至2011年10月底，北京市等6家援建單位援建的玉樹縣城鎮(zhèn)居民住房累計開工8067戶，累計完工5202戶，分別占重建任務數(shù)11919戶的67.68%和43.64%，未達到預期目標。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成相關部門對剩余城鎮(zhèn)居民住房建設涉及的各項工作進行安排部署，計劃2012年4月全面啟動剩余城鎮(zhèn)居民住房建設，盡快完成居民住房建設任務。
（三）國務院《玉樹地震災后恢復重建總體規(guī)劃》和青海省批準的《玉樹地震災區(qū)災后恢復重建地質(zhì)災害防治專項規(guī)劃》（以下簡稱《專項規(guī)劃》）安排玉樹災區(qū)地質(zhì)災害防治任務349處，防治費用23.81億元，要求在2012年底前完成。但青海省國土資源廳2011年編制的《玉樹災區(qū)地質(zhì)災害防治實施方案》中只安排了23處重大地質(zhì)災害隱患點防治任務，費用5.86億元，僅為《專項規(guī)劃》防治任務的6.59%和防治費用的24.61%。審計指出上述問題后，青海省人民政府對玉樹災區(qū)地質(zhì)災害隱患進行了系統(tǒng)排查，下一步將繼續(xù)加快工程進度，盡快完成有關項目，并積極爭取國家支持，克服資金短缺、技術復雜、施工難度大等種種困難，有序推進玉樹地質(zhì)災害防治工作。
（四）2011年7月，青海省住房和城鄉(xiāng)建設廳從該廳玉樹災后重建資金專戶中列支“青海結(jié)構(gòu)調(diào)整暨投資貿(mào)易洽談會玉樹災后重建成果展制作費”17萬元。審計指出上述問題后，青海省住房和城鄉(xiāng)建設廳已將17萬元退回原資金渠道。
（五）2011年7月，青海省國土資源廳委托青海省機電設備招標中心對玉樹結(jié)古鎮(zhèn)18條泥石流溝治理等項目進行招標，并違規(guī)要求招標代理服務費由中標人支付；2011年7月至9月，青海省機電設備招標中心先后向山東省地礦工程勘察院等17家中標單位收取招標代理服務費68.68萬元。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成省機電設備招標中心進行整改，省機電設備招標中心已將收取的招標代理服務費退還給中標單位。
（六）2.78億元建設資金閑置未發(fā)揮效益。具體是：2010年8月，青海煤業(yè)集團收到玉樹州煤炭供應設施項目建設資金800萬元，由于建設用地一直未能解決，至今尚未開工建設，造成建設資金一直閑置；2010年10月，青海省交通廳收到省道309多雜路、珍稱路的建設資金共2.4億元，因2個項目的施工單位發(fā)生變化而延期建設，造成建設資金一直閑置；2011年4月，青海省國土資源廳收到地質(zhì)災害治理專項資金3000萬元，由于玉樹災區(qū)地質(zhì)災害治理項目重新作了調(diào)整，上述資金無法落實到具體項目，而一直閑置。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成相關單位認真整改。青海煤業(yè)集團供應設施項目于2011年10月22日開工；青海省交通廳根據(jù)建設項目的進展情況，結(jié)合工程施工進度，已累計撥付項目建設單位1.7億元；青海省國土資源廳已將3000萬元地質(zhì)災害治理專項資金落實到具體項目。
（七）建安工程造價定額與援建單位建安成本存在較大差距。2010年至2011年，青海省確定了農(nóng)牧民住房、城鎮(zhèn)居民住房、學校、醫(yī)院的建安造價分別為1670元/平方米、1850元/平方米、1910元/平方米和2200元/平方米。但北京市等6家援建單位反映，玉樹施工現(xiàn)場人工、材料、機械的實際價格均高于青海省公布的價格，建設項目實際成本遠超青海省規(guī)定的工程造價指導標準。按實際建設成本測算的農(nóng)牧民住房、城鎮(zhèn)居民住房、學校、醫(yī)院建安造價平均為3233元/平方米、3090元/平方米、3892元/平方米、4144元/平方米，分別是青海省發(fā)布數(shù)據(jù)的1.94倍，1.67倍，2.04倍和1.88倍。由于雙方對造價標準認定存在較大差距，導致部分重建項目無法正常開展前期工作、簽訂工程承包合同等，影響了工程建設進度。審計指出上述問題后，青海省人民政府責成相關部門于2011年11月，對玉樹建筑市場進行了調(diào)查，并結(jié)合調(diào)查結(jié)果對城鄉(xiāng)住房造價指導標準進行了調(diào)整；青海省人民政府近期對學校和醫(yī)院建安造價情況進行了摸底調(diào)查，有關情況已在災后恢復重建規(guī)劃實施情況中期評估中反映，將根據(jù)中期評估結(jié)果進行調(diào)整；下一步，將督促各援建單位強化內(nèi)控機制，認真執(zhí)行造價標準，努力控制建設成本。
（八）承擔國道214鄂拉山至雁口山應急保通工程A、B、C標段，省道308曲麻萊至不凍泉保通工程A、B標段，結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊段4個標段等項目的施工單位，在驗工計價時，存在多計工程量等問題，增加工程投資938.44萬元。審計指出上述問題后，青海省人民政府責成有關部門進行整改。青海省公路局、省公路建設管理局經(jīng)認真核實后已從質(zhì)保金中扣回多計部分款項，并對相關單位責任人進行了處理。
（九）仲達鄉(xiāng)通天河大橋設計不合理。2010年，中國鐵道建筑總公司開工建設仲達鄉(xiāng)通天河大橋，但該項目設計上存在橋梁上部結(jié)構(gòu)預應力空心板長度超標、板寬過小、抗扭差、橫向聯(lián)系差、安全系數(shù)較低、橋梁下部結(jié)構(gòu)樁和墩設計不合理等問題。審計指出上述問題后，青海省公路局已要求該橋梁停止施工；青海省交通廳已要求省交通工程質(zhì)量監(jiān)督站對已完成的主體工程進行質(zhì)量檢測。對橋梁下部結(jié)構(gòu)和現(xiàn)已預制的96片梁，因冬季檢測數(shù)據(jù)不準確，計劃2012年開工后再進行檢測。同時，青海省人民政府要求各相關單位引以為戒，加強行業(yè)管理工作。
（十）審計抽查了7個項目的工程施工，有2個項目的施工質(zhì)量達不到設計圖紙要求，其中：濱河路4處鉆芯取樣，有3處未達到路面厚度8厘米的設計圖紙要求，3處平均厚度為6.83厘米；當代路4處鉆芯取樣均未達到路面厚度8厘米設計圖紙要求，平均厚度為6.65厘米，且當代路存在混凝土局部蜂窩、粗集料堆積等工程質(zhì)量問題。此外，省道308結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊保通工程存在路面局部坑槽嚴重、路基局部沉陷、新舊路面局部銜接錯臺及排水不暢等工程質(zhì)量問題。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成相關部門進行了調(diào)查、核實和確認，并逐項進行整改。對濱河路、當代路路面未達設計厚度的問題，將組織施工單位在后期施工中予以完善，確保符合驗收規(guī)范；對當代路工程存在的粗集料堆積等問題，已全面進行了清理和整改；對省道308結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊保通工程路基局部沉陷等問題，施工單位已填筑路面坑槽和新舊路基錯臺21000平方米，處理路基沉陷3處共計400平方米，并全線清理疏通排水系統(tǒng)，加大養(yǎng)護力度。
（十一）省道308玉樹結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊保通工程，施工單位青海省海東公路工程建設公司將總金額1712.27萬元的路基土方等工程分包給無資質(zhì)的個體施工隊；海南天和路橋公司將總金額1689.26萬元的路基土方、墊層等工程分包給9個無資質(zhì)的個體施工隊。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成有關部門進行整改。青海省交通廳已對青海省海東公路工程建設公司和海南天和路橋公司兩家施工單位做出罰款5萬元的決定；省道308玉樹結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊保通工程已于2011年底通過交工驗收，青海省交通廳下一步將加強對其他項目施工隊伍的管理，加強交工前質(zhì)量檢測力度，確保工程質(zhì)量。
（十二）審計抽查醫(yī)院、學校、交通及城鄉(xiāng)居民住房項目47個，有4個項目的監(jiān)理人員不具備資質(zhì)；有7個項目的監(jiān)理單位在質(zhì)量控制方面未完全履行職責，存在未按規(guī)定對進場材料抽檢、無工程量計量過程、工程施工及質(zhì)量驗收監(jiān)理資料不規(guī)范和不完整等問題。審計指出上述問題后，青海省人民政府加強了監(jiān)督和查處力度，對監(jiān)理人員無從業(yè)資格、未完全履行職責等問題下發(fā)了整改通知書。截至目前，對4個項目的監(jiān)理人員不具備資質(zhì)的問題，相關監(jiān)理單位已更換了具有從業(yè)資格的監(jiān)理人員；對7個項目的監(jiān)理單位未完全履行職責的問題，已督促相關監(jiān)理單位加強力量，嚴格執(zhí)行相關要求。
（十三）部分項目未經(jīng)環(huán)評即開工建設。按照玉樹災后恢復重建的要求，2010年和2011年已開工的項目中有49個項目應編制環(huán)境影響評價文件，并經(jīng)環(huán)保部門審批同意后才能開工建設。截至2011年9月底，上述項目已開工建設32個，其中省道308、國道214、玉樹州疾控中心等8個項目未經(jīng)環(huán)境保護部門批準即開工建設，并擅自在1612.38畝土地上取土。如青海省公路局未經(jīng)批準自行開工建設省道308玉樹結(jié)古鎮(zhèn)至曲麻萊保通工程，擅自在821.88畝土地上取土，且未對取土料場進行植草恢復。審計指出上述問題后，對未經(jīng)環(huán)評開工建設的問題，青海省人民政府責成相關部門加快環(huán)評審批進程，截至目前，49個項目中有48個已完成環(huán)評審批工作；對擅自取土的問題，青海省人民政府，已要求國土、環(huán)保等有關部門按國家相關政策劃撥了取土場用地，并對省道308沿線取土料坑進行恢復。
（十四）結(jié)古鎮(zhèn)供水系統(tǒng)項目未按環(huán)評報告中關于管線開挖的施工要求，將原地表草皮、上層40厘米的土層、40厘米以下土層分層開挖堆放，回填時分層回填以保護生態(tài)恢復，造成實際回填時無法分層回填。審計指出上述問題后，青海省人民政府已責成施工單位積極整改，制定環(huán)境恢復計劃，將于2012年春季覆蓋種植土后重新種草。
（十五）玉樹災區(qū)核心區(qū)的玉樹結(jié)古鎮(zhèn)災前常住人口2.27萬人，災后援建單位及施工人員大量進駐，現(xiàn)常住人口9.97萬人，是原人口規(guī)模的4.4倍。由于震后學校、醫(yī)院、政府機構(gòu)和居民安置點等臨時設施均未設置污水處理裝置，結(jié)古鎮(zhèn)全年生活污水均直接排入通天河，且生活垃圾隨處堆放，每月清理一次。審計指出上述問題后，青海省人民政府已要求有關單位認真整改：一是推進包括污水處理廠在內(nèi)的結(jié)古鎮(zhèn)區(qū)基礎設施建設進度；二是加強對污水排放的管理，努力減輕重建期間的污水污染；三是生活垃圾每天清理兩次，垃圾箱隨滿隨清。
（十六）玉樹、稱多兩縣用電負荷為6萬千瓦，而兩縣電網(wǎng)并網(wǎng)發(fā)電電站實際最大出力僅為2萬千瓦，電力供應缺口達67%，且燃油發(fā)電機組因油料和技術原因經(jīng)常停機，施工用電得不到保障，嚴重影響了當?shù)卣Ｉa(chǎn)和生活。為解決用電困難，各援建單位投入大量資金購置發(fā)電機和柴油自行發(fā)電，因柴油供應緊張，援建單位不同程度出現(xiàn)等油和缺油的現(xiàn)象，影響了施工和生產(chǎn)。審計指出上述問題后，青海省人民政府正積極爭取國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家電網(wǎng)公司等部門的支持，使330KV電網(wǎng)早日進玉樹；同時加快開發(fā)水電、太陽能資源。另外，將協(xié)調(diào)中石油青海銷售公司等有關各方妥善解決好自備電源的油料供應，努力滿足重建期間的電力需求。
（十七）結(jié)古鎮(zhèn)中低壓配網(wǎng)等項目建設緩慢，影響電力保障。2011年1月，青海省發(fā)展改革委將2010年9月下達給青海水利水電集團公司的玉樹州中低壓配網(wǎng)及結(jié)古鎮(zhèn)載波及光纖通訊系統(tǒng)項目，調(diào)整至青海省電力公司實施。2011年4月，青海省財政廳要求青海水利水電集團公司將該項目已下達的3940萬元重建資金按原資金渠道全額匯繳省財政廳。由于青海水利水電集團公司和青海省電力公司對已完工工程部分移交存在異議，尚未達成一致意見，導致該項目建設進展緩慢。審計指出上述問題后，青海省人民政府已積極協(xié)調(diào)青海水利水電集團公司與青海省電力公司加強銜接，盡快完成項目調(diào)整工作，加快推進項目建設進程。
（十八）災后住房重建貸款工作進展緩慢。為了支持玉樹災區(qū)城鄉(xiāng)居民住房建設，2011年，青海省財政廳安排了6億元信貸擔保資金和3億元貼息資金用于支持災后重建信貸工作。但實際操作中，相關金融機構(gòu)貸款審批手續(xù)繁雜，需要多個部門審批，有時審批時間長達3個月以上；抵押擔保方式單一，除災區(qū)居民現(xiàn)有資產(chǎn)可抵押外，正在建設的城鄉(xiāng)住房未納入抵押范圍等，造成貸款發(fā)放緩慢。截至2011年9月16日，玉樹州僅發(fā)放30戶共358萬元住房建設貸款，分別占申報戶數(shù)461戶和申報金額5215萬元的6.51%、6.86%。審計指出上述問題后，青海省人民政府與各銀行業(yè)金融機構(gòu)積極協(xié)調(diào)聯(lián)絡，玉樹州各縣政府于2011年10月底與各銀行業(yè)金融機構(gòu)簽訂了《災后重建銀政合作協(xié)議》。同時，青海省人民政府將協(xié)調(diào)相關金融機構(gòu)進一步減少內(nèi)部審批程序，縮短審批時間，以加快貸款的發(fā)放，切實做好信貸資金支持災后重建工作。
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